Продовження. Початок статті див. Тиждень, № 5/2018
Закон та питання дати початку збройної агресії РФ і тимчасової окупації території України
У тексті закону прямо не вказано ні дати початку агресії, ні дати початку тимчасової окупації України. Такі дати, однак, фігурують у нормативних актах, зазначених у його преамбулі, зокрема в Законі України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» та Заяві Верховної Ради України «Про відсіч збройній агресії Російської Федерації та подолання її наслідків», затвердженій Постановою Верховної Ради України за № 337-VIII від 21 квітня 2015 року.
В обох документах виокремлено дату 20 лютого 2014-го. Вона використовується в нотах МЗС України та поданнях до міжнародних судових органів, зокрема до Європейського суду з прав людини, Міжнародного кримінального суду, Міжнародного суду ООН. Отже, офіційно встановленою датою початку агресії Російської Федерації проти України є 20 лютого 2014 року. Вона збігається з датою початку окупації Криму й міста Севастополя. Це пояснюється тим, що анексія цих частин території України як така становить акт агресії, а процес їхнього загарбання почався саме 20 лютого 2014-го.
Читайте також: Не втратити Донбас. Ризики законопроекту про реінтеграцію
У міжнародній практиці можуть бути найрізноманітніші варіанти зв’язків, які збігаються, близькі та віддалені, прямі й опосередковані, між датою початку збройної агресії та датами початку окупації територій, оскільки окупація завжди є наслідком і матеріалізацією агресії, процесом та фактом одночасно. Бойові дії, що ведуться на певних частинах території держави, яка зазнала агресії, неминуче супроводжуються воєнною окупацією. У таких випадках окупація є військовою операцією, а окупована територія контролюється виключно військовими. У міру розширення розмірів окупованих територій і їх віддалення від районів бойових дій вони набувають статусу тимчасово окупованих, у межах яких контроль відбувається переважно цивільними окупаційними адміністраціями. Ключове, визначальне та вирішальне значення має законодавче встановлення дати початку збройної агресії. Саме від цієї дати збройний напад кваліфікується як скоєний державою міжнародний злочин і починається фіксація всіх випадків скоєння воєнних злочинів і злочинів проти людяності, спричинення матеріальної та нематеріальної шкоди незалежно від того, йдеться про випадки в районах бойових дій чи в межах тимчасово окупованих територій.
Дати початку тимчасової окупації територій не мають значення для підрахунку обсягу шкоди, заподіяної актом агресії. Вони здебільшого мінливі й у різний час можуть мати різну територіальну прив’язку, але важливі для встановлення початку виконання державою-окупантом своїх позитивних обов’язків щодо цивільного населення окупованих територій. Тому дати початку тимчасової окупації доцільно встановлювати не законом, а актами виконавчої влади.
Закон і правові підстави відсічі збройної агресії
Збройна агресія Російської Федерації розпочалася з неоголошених і прихованих вторгнень на територію України підрозділів Збройних сил та інших силових відомств Російської Федерації, а також через організацію та підтримку терористичної діяльності в умовах відсутності всенародно обраного президента України, сформованих у легітимний спосіб Верховної Ради та місцевих органів влади.
За цих обставин необхідно було вирішити два надважливі завдання: забезпечити відсіч агресії та сформувати нові владні структури, не порушуючи Конституції України. Тому керівництво держави, яке прийшло до влади після краху режиму Януковича, організувало боротьбу з російською агресією через запровадження у квітні 2014 року антитерористичної операції з широким використанням Збройних сил України. Проведення у травні 2014-го дострокових президентських, а потім також парламентських і місцевих виборів зняло будь-які сумніви щодо легітимності нової української влади та забезпечило Україні міжнародну підтримку в її боротьбі.
Із самого початку російської збройної агресії антитерористична операція була «складовою реалізації невід’ємного права України на індивідуальну самооборону від агресії в розумінні ст. 51 Статуту ООН». Такий підхід зафіксований у низці постанов Верховної Ради України, у яких у міру розгортання бойових дій були визначені основні параметри правової позиції нашої держави в питанні відсічі збройній агресії та подолання її наслідків.
Відомо, що головну роль у масштабній збройній боротьбі з російським агресором практично відіграють Збройні сили України, хоча формально керівництво АТО й далі покладається на Службу безпеки України.
Читайте також: Коли мовчить парламент, говорить вулиця
Підтверджуючи згадані постанови ВРУ в преамбулі, ухвалений закон юридично констатує той факт, що відсіч збройній агресії Російської Федерації відбувається не в режимі АТО, а в режимі самооборони від агресії відповідно до Конституції України, законодавства України та ст. 51 Статуту Організації Об’єднаних Націй. Це закріплено також у тілі законопроекту, зокрема його ст. 11.
Такий підхід знімає спекулятивні сумніви щодо легітимності використання участі на всіх етапах і стадіях відсічі збройній агресії РФ добровольчих батальйонів і Збройних сил України, оскільки положення ст. 51 Статуту ООН є нормою міжнародного договору, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, тож вона відповідно до Конституції становить частину національного законодавства.
Водночас закон кладе край невизначеності у виборі правових підстав компенсації шкоди, якої зазнали фізичні та/або юридичні особи внаслідок збройної агресії Російської Федерації. Спираючись на норми закону та загальновизнані принципи міжнародного права, українські суди мають ухвалювати рішення про компенсацію такої шкоди Російською Федерацією як державою-агресором.
Закон і питання відповідальності Російської Федерації за збройну агресію проти України
У законі визначено, що відповідальність за матеріальну та нематеріальну шкоду, завдану Україні внаслідок збройної агресії Російської Федерації, покладається на останню відповідно до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права (ст. 2). У зв’язку з цим ст. 6 закону передбачає, що Кабінет Міністрів України вживе «необхідних заходів для утворення міжвідомчого координаційного органу з метою узагальнення правової позиції держави в питаннях відсічі й стримування збройної агресії Росії та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України».
У практичному плані для реалізації цього припису закону необхідне ухвалення низки законів і підзаконних актів, спрямованих на фінансове, матеріальне, кадрове, організаційне, методологічне тощо забезпечення ефективної роботи міжвідомчого координаційного органу.
Узагальнена та деталізована правова позиція держави в питанні відсічі російській збройній агресії та подолання її наслідків буде юридичним підґрунтям для підготовки консолідованої претензії України до РФ.
Її ключовими частинами мають стати докази самого факту агресії, підрахунки масштабів шкоди, заподіяної злочином агресії Українській державі, суспільству, юридичним та фізичним особам і вимоги щодо обсягу та форм відшкодування збитків, яких зазнала Україна внаслідок російської агресії (див. Тиждень, № 10/2017).
Закон і механізм відсічі збройній агресії Росії
Закон у ст. 8 передбачає існування потужного міжвідомчого угруповання об’єднаних сил і засобів, які залучені до відсічі й стримування збройної агресії Росії в Донецькій і Луганській областях, а його ст. 9 регламентує компетенцію та порядок діяльності органів стратегічного й оперативного керівництва згаданими силами та засобами.
Читайте також: Фрагментація влади
Важливою є ст. 10 закону, яка встановлює: «У разі розширення збройної агресії Російської Федерації за межі Автономної Республіки Крим та м. Севастополя, Донецької і Луганської областей для її відсічі залучаються і використовуються сили та засоби, перелічені у статті 8 цього Закону, у порядку, встановленому статтею 9 цього Закону».
Закон як рамковий дороговказ для здійснення політики деокупації загарбаних Росією територій
Стаття 4 закону встановлює, що першочерговою метою державної політики України є звільнення тимчасово окупованих територій у Донецькій і Луганській областях та відновлення на цих територіях конституційного ладу.
У його ст. 5 передбачено, що для досягнення цієї мети органи державної влади та їхні посадові особи:
• вживають відповідних дипломатичних, санкційних та інших заходів (їхній діапазон не обмежено та не специфіковано);
• залучають міжнародну допомогу;
• використовують механізми двосторонньої міжнародної співпраці, міжнародних організацій і міжнародних судових інстанцій для збереження та посилення санкцій, що застосовуються щодо Російської Федерації членами міжнародного співтовариства.
Зазначені та інші положення закону, зокрема ч. 1 його ст. 7, створюють правове підґрунтя та передумови для розробки органами виконавчої влади України системної і конкретної програми дій, покликаної сприяти
деокупації та деінтеграції тимчасово окупованих територій у Донецькій та Луганській областях. Закон підтверджує пріоритетність мирного, політико-дипломатичного врегулювання, але водночас не виключає застосування примусових силових заходів відповідно до ст. 51 Статуту ООН.
Закон і питання захисту прав цивільного населення та санкцій
Закон визначає рамки захисту прав людини цивільного населення на тимчасово окупованих територіях, виходячи з того, що українська влада позбавлена можливості функціонувати на тимчасово окупованих територіях. На жаль, ст. 7 закону дуже загально говорить про зобов’язання Російської Федерації як держави-окупанта. Відповідно до вимог міжнародного гуманітарного права в ній радше йдеться про негативну відповідальність Росії за порушення прав людини цивільного населення, хоч саме на неї також лягає левова частка позитивних зобов’язань, реалізація яких покликана сприяти життєзабезпеченню цивільного населення та захистові прав людини.
Представників правозахисної спільноти та деяких народних депутатів більше непокоїли певні обмеження прав людини цивільного населення, запроваджені законом у зонах, прилеглих до бойових дій. Можна зрозуміти стурбованість такими обмеженнями в мирний час, але не у воєнний.
Читайте також: Фактор дестабілізації
В умовах, коли держава зазнала збройного нападу та коли під загрозою публічний порядок, безпековий інтерес, територіальна цілісність і саме її існування, вона має право й обов’язок запровадити обмеження певних прав громадян, зокрема та особливо в зонах, прилеглих до районів бойових дій. Такі обмеження встановлюються не лише для забезпечення ефективної боротьби з агресором, а часто й для захисту життя громадян, що опиняються в межах театру воєнних дій.
Відповідно до п. 3 ст. 2, ст. 9, 12, 14 та ст. 17 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, а також ст. 5, 6, 8 та ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод держави території, на яких введено надзвичайний стан або відбувається збройний конфлікт, мають право на відступ від окремих зобов’язань, визначених згаданими угодами. Свого часу Україна на вимогу Ради Європи зробила Заяву про такий відступ, затверджену Постановою Верховної Ради України № 462 від 21 травня 2015 року. Відповідно до цих документів в Україні запроваджені певні обмеження прав людини на період до повного припинення збройної агресії Російської Федерації, а саме до виведення всіх незаконних збройних формувань, керованих, контрольованих і фінансованих Росією, і її окупаційних військ із території України. Передбачені ст. 12 закону обмеження прав цивільного населення в зонах, прилеглих до районів бойових дій, відповідають нормам міжнародного права, є обґрунтованими та доцільними.
Водночас окремі народні депутати України на різних стадіях розробки й розгляду закону пропонували включити до його тексту норми, які передбачали розірвання дипломатичних відносин із Російською Федерацією, денонсацію великого українсько-російського договору, запровадження візового режиму, заборону торгівлі з окупованими територіями тощо.
Такі пропозиції стосуються питань, які є окремими й далеко не вичерпними складниками проблеми санкцій проти Російської Федерації як держави-агресора. Ця важлива й особлива проблема має стати предметом спеціального врегулювання іншими нормативними актами. Конкретні пропозиції щодо системного вироблення єдиної державної політики санкцій, які свого часу були сформульовані на шпальтах Тижня (див. № 42/2014, № 12/2017), залишаються актуальними. Для їхньої реалізації потрібна політична воля керівництва держави.
Геополітичний вимір закону
Закон без перебільшення є історичним актом і має надзвичайно велике значення для захисту життєво важливих інтересів України та зміцнення її геополітичних позицій.
Закон демонструє світові тверде несприйняття Україною наслідків нелегітимного застосування сили та є принциповою відповіддю на тривалу збройну агресію Російської Федерації.
У законі відображена рішуча налаштованість України захищати свою незалежну державність, територіальну цілісність і конституційний лад, спираючись на загальновизнані норми та принципи сучасного міжнародного права, міжнародну співпрацю та взаємодію зі світовими демократіями.
Закон однозначно визначає Росію державою-агресором і в такий спосіб розвінчує абсурдність поширюваного у світі російського пропагандистського міфу про мирне посередництво Російської Федерації у вирішенні міжнародного збройного конфлікту, учасником якого вона є як держава-агресор.
У світлі положень закону Росія постає, і це відповідає дійсності, не миротворцем, а руйнівником міжнародного правопорядку, вона зухвало порушує фундаментальні принципи міжнародного права та двосторонні міжнародні зобов’язання.
Закон спрямований проти спроб Російської Федерації замінити ґрунтований на Статуті ООН міжнародний правопорядок архаїчною системою, де немає цивілізованих, погоджених усіма й зрозумілих для всіх правил гри, а домінує лише право сили. Закон — це інструмент відмови від моделі врегулювання, яка дає агресору можливість досягати своїх протиправних цілей, залишаючись безкарним.
Закон посилює переговірну позицію України в пошуках врегулювання, ґрунтованого на Статуті ООН, а не примхах і забаганках агресора.
Не відкидаючи можливість і доцільність використання закладеного в мінських домовленостях позитивного потенціалу, закон підкреслює відданість України пріоритетності застосування політико-дипломатичного врегулювання з додержанням принципу верховенства права. У зв’язку з певними явно нелегітимними положеннями статус мінських домовленостей як політичної угоди, нав’язаної силовим методом і не ратифікованої Верховною Радою України, не створює правових підстав для ревізії закону, який був належним чином ратифікований українським парламентом і положення якого повністю узгоджуються з міжнародним правом.
У світлі вимог сучасного міжнародного права та європейських цивілізаційних цінностей викликає серйозне занепокоєння та категоричне несприйняття п. 10.4 резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи «Гуманітарні наслідки війни в Україні» від 23 січня 2018 року, який рекомендує «ревізувати закон на основі мінських домовленостей». Згадане положення було включено до резолюції ПАРЄ зусиллями окремих членів української парламентської делегації, а саме Новинського та Льовочкіної, які належать до Опозиційного блоку. Їхня поведінка як агентів впливу Російської Федерації є зрозумілою. Однак позицію тих євродепутатів, які підтримали антиукраїнську ініціативу, інакше, як ганебною, аморальною і безвідповідальною, назвати не можна.
Читайте також: Боротьба за Україну: що радять українським реформаторам західні аналітики?
Як уже зазначалося, мінські домовленості є наслідком неправомірного застосування Російською Федерацією сили проти України та включають низку положень, що разюче суперечать сучасному міжнародному праву та європейським цінностям. Отже, ревізувати слід мінські домовленості, а не закон, жодне з положень якого не порушує міжнародного права.
Ставлення до визначення правових підстав і методів врегулювання міжнародного збройного конфлікту, який виник у центрі Європи внаслідок російської збройної агресії, є тестом як для керівництва України, так і для лідерів світових демократій.
Влада України має довести свою спроможність забезпечити швидку й системну імплементацію закону, категорично відкинути будь-які спроби його ревізії та не погоджуватися на поступки, що підривають конституційний лад держави й суперечать нормам сучасного міжнародного права.
Західні лідери мають довести свою відданість принципам верховенства міжнародного права, відмовитися від спроб примусити Україну беззастережно виконувати неправомірні положення мінських домовленостей і посилити санкції проти Російської Федерації як держави, яка відмовляється припинити агресію проти України та відновити міжнародний правопорядок.
Читайте також: Краще пізно, ніж ніколи. На кого робити ставку Порошенкові
Поступки української влади агресору на основі неправомірних положень мінських домовленостей означатимуть зраду національних інтересів країни. Своєю чергою, світові демократії, примусивши Україну до поступок агресору, стають співучасниками злочину агресії.
Україна та світові демократії повинні взаємодіяти не для пошуку способів задоволення неправомірних вимог Російської Федерації, а з метою відновлення міжнародного миру в Європі на засадах права, європейських цінностей і справедливості.
Неспроможність України та її західних партнерів ефективно протидіяти агресії РФ і їхня згода задовольнити її неправомірні вимоги, примхи й забаганки означатимуть капітуляцію та заохотять агресора до нових авантюр.
Як свідчить історія, умиротворення агресора посилює культуру безкарності, призводить до тріумфу права сили та домінування в міжнародних відносинах хаосу, сваволі й диктату. Виключити такий розвиток подій може лише посилення міжнародно-правових санкцій проти Російської Федерації в разі продовження агресії проти України з перспективою створення широкої антипутінської коаліції для реального кримінального покарання вищого керівництва держави-агресора, компенсації заподіяної шкоди Україні та її союзникам, які зазнали збитків у зв’язку із застосуванням міжнародно-правових санкцій проти агресора, повного відновлення міжнародного правопорядку та запровадження обмежувальних щодо РФ заходів, спрямованих на превенцію актів російської агресії в майбутньому.