Підбивати підсумки президентства Дональда Трампа поки що зарано. До кінця його каденції ще цілий рік, а шанси на переобрання не можна назвати нульовими. Хай там як, а Трамп увійде в історію як один із найексцентричніших світових лідерів, чиє президентство стало справжнім краш-тестом для американської системи стримувань і противаг. Тим, хто чує лише віддалену канонаду внутрішніх інформаційно-політичних битв у США, він нерідко здається авторитарієм, який втілює свої дивацькі забаганки, не рахуючись ні з ким і ні з чим. Але насправді повноваження американського президента дуже обмежені. Будучи на чолі виконавчої влади, він мусить рахуватись і з Конгресом, і з потужною судовою системою США. Розподіл влади на три гілки прописаний і в українській Конституції, але чи не єдиним реальним запобіжником від президентського свавілля в нас залишається вулиця, себто громадянське суспільство. Але в США система стримувань і противаг справді працює, і, попри непересічні бійцівські якості Трампа, останнє слово далеко не завжди за ним.
Дуже показовою є ситуація зі скасуванням так званого Obamacare — системи охорони здоров’я, запровадженої Бараком Обамою. Виконувати свою передвиборчу обіцянку Трамп почав уже в день інавгурації, власним указом дозволивши урядовим службам не виконувати низку вимог закону про захист пацієнтів та доступну охорону здоров’я, що лежав в основі Obamacare. Палата представників, де республіканці домінували з 2011 року, грала на випередження: резолюцію, яка ініціювала скасування Obamacare, ухвалили ще напередодні інавгурації Трампа. Однак далі трампівський бліцкриг загруз. Скасувати Obamacare без схвалення вищої палати Конгресу неможливо. У Сенаті республіканці також становлять більшість — 52 зі 100 крісел, але для прийняття таких рішень їм бракує восьми голосів. Через це в липні 2017-го голосування за скасування Obamacare провалилося. Не маючи важелів тиску на парламент, як це часто робиться в молодих і нестабільних демократіях, Трампові довелося шукати далекий обхідний шлях через суд.
Читайте також: Імпічмент Трампу: перспективи справи
У листопаді 2017-го в США відбулася масштабна податкова реформа, якої не було із середини 1980-х. Закон, який ліг в основу реформи, зокрема скасовував загальний обов’язок купувати медичну страховку, який лежав в основі системи Obamacare. На підставі цього уряди 20 «республіканських» штатів на чолі з генпрокурором Техасу Кеном Пекстоном і генпрокурором Вісконсину Бредом Шимелем подали позов проти федерального уряду, стверджуючи, що відтепер Obamacare перестав відповідати Конституції. Федеральний суд у Форт-Ворті (Техас) прийняв їхню аргументацію і в грудні 2018-го виніс відповідний вердикт. Із ним оперативно солідаризувалося Міністерство юстиції, але 16 «демократичних» штатів вирішили оскаржити вердикт у Верховному суді. Тяганина триває й досі, отож скасування Obamacare зависло в повітрі. Після виборів у листопаді 2018-го республіканці встигли втратити домінування в Палаті представників. Та й часу на запровадження альтернативної системи охорони здоров’я у Трампа лишається все менше. Нещодавно Трамп завуальовано визнав свою поразку в битві проти Obamacare, написавши у Twitter про те, що Конгрес проголосує за план Республіканської партії вже у 2020-му, тобто після виборів, «коли республіканці збережуть за собою Сенат і повернуть собі Палату представників». Словом, увімкнути режим «скаженого принтера» в американських умовах виявилося вкрай непросто.
Не менше прикладів подає історія боротьби Трампа з міграцією. У перші дні свого президентства він підписав указ під промовистою назвою «Захищаючи націю від в’їзду іноземних терористів до Сполучених Штатів», який стосувався вихідців із кількох переважно мусульманських країн, а також із Північної Кореї та Венесуели. Також цим документом призупинявся прийом біженців із Сирії. Але вже наступного дня суд у Нью-Йорку дозволив іноземцям, які підпали під дію указу, ще деякий час залишатися в країні. Згодом низка суддів, а також генеральні прокурори Вашингтону та Міннесоти заявили про неконституційність указу, наполягаючи на дискримінаційному характері. Через це федеральний суд у Сіетлі наклав тимчасову заборону на його виконання, допоки не буде встановлено відповідність Конституції США. Справа надовго загрузла в судах, і лише в червні 2018-го Верховний суд усе ж таки підтримав президентський указ, який до того часу був значною мірою лібералізований.
Утім, найамбітнішим і найскандальнішим проектом Трампа є стіна на кордоні з Мексикою, яку він обіцяв збудувати починаючи з 2015-го. Тут головні баталії розгорнулися в Конгресі, у руках якого фінансовий важіль. За різними оцінками, кінцева вартість стіни становитиме від $15 млрд до $33 млрд. На початку 2018-го Трамп просив у Конгресу $18 млрд на 10 років, але законопроект відхилили. У березні 2018-го виділили $1,6 млрд, та й то лише на ремонт та заміну вже наявних конструкцій на кордоні з Мексикою. Проект бюджету на 2019 рік, у якому на спорудження стіни було закладено $57 млрд, Конгрес відмовився утверджувати, запропонувавши Трампові лише $1,3 млрд. Торги довкола стіни спричинилися до шатдауну — зупинки роботи федерального уряду, що затяглася на рекордні в американській історії 35 днів. У кінцевому підсумку Трампові довелося знову шукати обхідні шляхи. Для цього в лютому 2019-го він оголосив надзвичайний стан на південному кордоні — такий режим дав би йому змогу скористатися коштами Міноборони без ухвали Конгресу. Проте ще в лютому коаліція 16 «демократичних» штатів оскаржила його введення в суді. Конгрес прийняв рішення про скасування надзвичайного стану, але Трамп застосував вето. Щоб його подолати, Конгресу забракло голосів. Демократи заборонили Трампові використання коштів Пентагону через суд, але в підсумку Верховний суд дав йому зелене світло. Таким чином, лише у вересні 2019-го Міноборони США виділило $3,6 млрд на будівництво нової ділянки стіни на кордоні з Мексикою.
Читайте також: Трамп заперечує порушення закону під час розмови з Зеленським
Не маючи змоги повністю стреножити Трампа через парламент і суди, демократи покладають надію на політичне вундерваффе — імпічмент. Цей інструмент був створений ще батьками-засновниками для того, щоб Конгрес міг пред’являти звинувачення та усувати з посад цивільних чиновників у разі їхньої протиправної діяльності. Повноваження проводити імпічмент має Палата представників, чим вона й скористалася, розпочавши процедуру 24 вересня. Приводом стала нещодавня телефонна розмова Дональда Трампа з Володимиром Зеленським, у ході якої американський президент нібито просив свого українського колегу почати розслідування проти Гантера Байдена — сина Джо Байдена, найімовірнішого кандидата від Демократичної партії на майбутніх президентських виборах. Крім того, за даними анонімного джерела в американській розвідці, Трамп просив Зеленського довести, що тема російського втручання в американські вибори 2016 року — це витівки попередньої української влади. Словом, звинувачення більш ніж серйозні — деякі експерти вже встигли оголосити Трампа політичним покійником. Але насправді з-поміж усіх інших запобіжників імпічмент є якраз-таки найменш ефективним. За своєю суттю це радше суд присяжних, у ролі яких виступає Конгрес. А тому кінцевий результат залежатиме не так від підсумків самого розслідування, як від рішення конгресменів. Причому останнє слово належить Сенату: щоб усунути з посади президента, рішення має підтримати щонайменше дві третини сенаторів (а саме 67).
У конкретній ситуації це означає, що імпічмент Трампа вкрай малоймовірний, оскільки для цього демократам доведеться переманити на свій бік майже половину (!) сенаторів-республіканців. Важко уявити, наскільки вбивчими мають бути аргументи проти Трампа, щоб за рік до виборів республіканці забили м’яча у власні ворота. І це не виключна ситуація. Окрім Трампа за всю історію США під імпічмент потрапило лише два президенти: Ендрю Джонсон у 1868-му та Білл Клінтон у 1998-му. В обох випадках Палата представників охоче ініціювала процедуру імпічменту, але достатньої кількості голосів у Сенаті не набиралося, й обоє були виправдані. Процедура імпічменту була також розпочата проти Річарда Ніксона у 1974-му, але він пішов у відставку, не дочікуючись голосування. Можливо, Ніксон став би першим президентом США, якого не виправдав Сенат, але не меншу роль відіграв тиск американських медіа. «Преса відіграла провідну роль у тому, чого не вдавалося зробити жодному інституту, угрупованню чи комбінації інститутів та угруповань в американській історії: витиснути з офісу президента, обраного менш як два роки тому більшістю — однією з найчисленніших в американській історії», — напишуть у своєму звіті 1975 року для Тристоронньої комісії Семюел Гантінґтон, Мішель Крозьє та Йоджі Ватанакі. Але хай там як було в 1974-му, а масштаби «українського скандалу» Трампа поки що далекі від Вотерґейту. Тому не факт, що імпічмент призведе до дочасного усунення Трампа з посади.
Читайте також: Сенатор США вимагає розслідування затримки військової допомоги Україні
Не будучи достатньо ефективним запобіжним механізмом, імпічмент можуть використати як прийом передвиборчої боротьби. Ініціюючи його, Демократична партія залишається у виграші. Імпічмент — зручна нагода для розгортання передвиборчої кампанії демократів. Якщо у фіналі Сенат виправдає Трампа, це можна буде використати для мобілізації свого базового електорату, для якого Трамп і без усіляких розслідувань є одіозною фігурою. Щоправда, скористатися нагодою зможуть і республіканці. Бо імпічмент не завжди обвалює рейтинг свого фігуранта. Так, початок процедури імпічменту Клінтона буквально за тиждень підняв його рейтинг на 10%. Якщо 15 грудня 1998-го президентську діяльність Клінтона оцінювали позитивно 63% американців, то 20 грудня, одразу після початку згаданої процедури, їх стало вже 73% (Gallup, 1998). А через два роки він залишатиме кабінет із показником 65% — найвищим із-поміж усіх президентів (Gallup, 2001). Словом, поки що передбачити результати та політичні наслідки імпічменту Трампа неможливо. Якщо демократам не вдасться створити «новий Вотерґейт», усе закінчиться посиленням передвиборчої мобілізації обох таборів.
Хай там як, а американська система стримувань і противаг справді працює. І парламент, і суд можуть чинити реальний спротив ініціативам президента, вдаючись до консолідованих політичних дій та апелюючи до букви закону. Водночас президент також не є безпорадним, він теж може боротися, використовуючи доступний йому політичний та юридичний арсенал. Звичайно, система стримувань і противаг не гарантує правильності рішень, які ухвалюються або не ухвалюються в кінцевому підсумку. Чи потрібен Сполученим Штатам Obamacare? Чи потрібна стіна на кордоні з Мексикою? Відповіді на ці запитання лишаються прерогативою політичних лідерів. Тим часом згадана система контролює саму процедуру ухвалення рішень, запобігаючи свавіллю представників усіх гілок влади: і виконавчої, і законодавчої, і судової. Як показує американський досвід, це може значно сповільнювати та ускладнювати процес прийняття рішень: порівняно зі спритними авторитарними режимами демократичне управління постійно грузне в голосуваннях, судах, дебатах тощо. Але саме завдяки цьому демократії не стають заручниками свавільних вождів, чия рішучість зазвичай значно перевищує компетентність. А крім того, система стримувань і противаг — ця інституційна подушка безпеки — дає змогу різним частинам суспільства уникати прямих зіткнень навіть під час найгарячішого протистояння. Тому історичні моменти, у які авторитарні режими розвалюються внаслідок бунту або заколоту, а суспільства роздираються внутрішніми конфліктами, демократії здатні пережити без таких потрясінь. І, як свідчить історія, така здатність значно підвищує шанси країн на успіх.