Підготовка державного бюджету — процес неоднозначний. У роки макроекономічної стабільності та економічного зростання вона відбувається досить легко, бо тоді зрозуміти можливості держави неважко. Проте в кризові періоди будь-які прогнозування та планування ускладнені невизначеністю, тому правильно оцінити фінансові показники ой як нелегко.
Але підготовка бюджету-2019 ще більш неоднозначна. Бо яким буде наступний рік для країни? Кризовим? Не факт, бо ВВП зростає на понад 3%, інфляція невисока й знижується, коливання валютного курсу несуттєві, середня зарплата підвищується, інші макроекономічні показники в межах норми. Стабільним? І в цьому немає впевненості, бо подвійні вибори ще дадуть про себе знати, питання зовнішнього фінансування не вирішене, а водночас у світі країни, що розвиваються, переживають вельми непрості часи, що може вплинути й на Україну.
Аналізувати бюджетні показники за такої фонової неоднозначності — справа невдячна. Тому, коли 18 жовтня парламент ухвалив держбюджет-2019 у першому читанні, було зрозуміло, що ця версія далека від остаточної. Але хоч би яким був кінцевий документ, перше читання дає чимало інформації. Бюджет говорить, тож спробуймо зрозуміти що.
Макропараметри по-новому
Найбільшу увагу привертають три цифри: зростання номінального ВВП прогнозується на 14,1%, доходи держбюджету — на 9,9%, а видатки — на 10,4%. Що це означає? Передусім уряд передбачає, що темп номінального зростання економіки вимірюватиметься двозначним числом відсотків. А отже, кризи не очікують. Водночас сподівання відносно невисокі: за останні 10 років менші темпи були лише під час «стабільності» Януковича та під час двох криз: у 2009-му та 2014-му, тобто в явно неблагополучні роки. Тобто Кабмін і Мінфін усе-таки обережно дивляться в майбутнє.
Читайте також: Бюджетний процес: Чому проект кошторису зарано аналізувати
Обережний оптимізм — це, мабуть, саме той настрій, із яким потрібно готувати бюджет у нинішніх умовах. За це уряд можна похвалити. А от за що його слід критикувати, то це за відсутність плану «Б», принаймні в публічній площині, позаяк із трьох сценаріїв розвитку економіки, які розглядали під час підготовки бюджету, навіть у найпесимістичнішому закладено, що реальний ВВП зросте. А це малоймовірно, якщо раптом країна потрапить у кризу. Сподіваємося, що в уряді щось знають і їхня неготовність до негативного розвитку подій — це тільки показник упевненості в тому, що такого сценарію не буде, а не свідчення неадекватного оцінювання ризиків та уповання на «авось».
Важливо, що темпи приросту доходів і видатків бюджету нижчі, ніж прогнозний приріст номінального ВВП. Такого давно не було, якщо було взагалі. Річ у тім, що і в чиновників, і в депутатів досі зберігається колективне переконання, що державний бюджет — бездонна бочка. Як самі живуть на широку ногу, так і до державних фінансів ставляться. Вони схильні до безмежності роздувати видатки своїми «хотілками». Під це часто закладають так звані компенсатори — додаткові доходи до скарбниці, які на практиці нерідко є фікцією. А позаяк державний бюджет їх так і не отримає, усе закінчується в найгіршому разі вимушеним зростанням податкового тиску на бізнес і населення, а в найкращому — випадково високим приростом номінального ВВП, який, належно розширивши податкову базу, дає змогу виконати бюджет без зайвого тиску. Ось чому зазвичай темпи зростання доходів і видатків закладають вищі, ніж номінального ВВП. Однак цього року все інакше. Виникає справедливе запитання: чому? Є кілька версій.
По-перше, як сказано вище, ймовірність економічної кризи наступного року досить висока. Найочевидніша її причина — дефіцит зовнішнього фінансування для значних виплат держборгу, що припадають на 2019 рік. Станом на сьогодні ситуація не безнадійна: уряд підвищив тарифи на газ для населення, залишилося ухвалити поміркований бюджет (а перше читання дає всі підстави для цього) — і наступний транш МВФ наш. Крім того, влада домовилася з Фондом про нову 14-місячну програму stand-by agreement (SBA) на $3,9 млрд, а Мінфін уже розпочав роуд-шоу нового випуску єврооблігацій. Тобто гроші, мабуть, будуть, тож цей фактор кризи, ймовірно, нейтралізують. Але може з’явитися інший: у всьому світі спостерігається тенденція подорожчання грошей, пов’язана з підвищенням облікової ставки ФРС — центробанком США. Це призводить до відпливу капіталу з країн, що розвиваються, і знецінення їхніх національних валют. Особливо вразливі з них — Аргентина, Туреччина, а тепер і Пакистан — переживають реальні кризи. Що довше триватиме ця тенденція, то більше слабких країн стануть охоплені негативними явищами негативні явища. Якщо Україна буде недостатньо сильною макроекономічно, її може спіткати така сама доля. З огляду на всі ці ризики зайвий раз перестрахуватися й закласти помірне зростання бюджетних доходів і видатків — мудре рішення, гідне похвали.
По-друге, протягом багатьох років в Україні був притаманний спалах соціального популізму перед виборами. Кожна влада, бажаючи бути переобраною, мала звичку за кілька місяців до перегонів значно підвищувати соціальні виплати, навіть ціною фінансової стабільності. Власне, не лише соціальні, а й інші з тим, щоб опосередковано через різні державні програми та підприємства живі гроші йшли людям, яких потім можна було використовувати як адмінресурс. Наступного року ми маємо подвійні вибори. З одного боку, це посилює необхідність для влади «грати м’язами». З другого — нічого подібного ми не бачимо в бюджеті: соціальні виплати зростуть досить помірно. Навпаки, уряд підвищив ціни на газ для населення практично за два квартали до перегонів. Усе це можна назвати соціальним антипопулізмом. Яка причина? Гостра потреба в кредитах МВФ чи конфлікт між президентом і прем’єром, що набув широкого розголосу (в березні балотуватиметься перший, а проект бюджету залежить від другого)? Хоч би якою була відповідь, але відсутність соціального популізму — це не просто злам багаторічної тенденції, а нова якість державного управління, яку нам кілька років тому обіцяв показати Гройсман. Абсолютне благо для України, позаяк дає всі шанси зберегти фінансову стабільність ще на кілька кварталів, а для країни, що ледь оговталася від попередньої кризи, цей час на вагу золота.
По-третє, не варто ігнорувати можливість більш виваженої бюджетної політики. Мінфін намагається переходити на трирічне бюджетне планування, змінювати принципи управління державними фінансами. Крім того, є цьогорічний негативний досвід: у кошторис-2018 заклали не зовсім адекватні цифри, тож його виконання за доходами постійно накульгує. За даними Держказначейства, за дев’ять місяців держбюджет виконано на 97,3% плану на зазначений період і 73,5% плану на весь рік. Малувато. Можливо, Мінфін зробив із цього висновки, що й відображено в кошторисі-2019. Якщо так, браво!
Читайте також: Проект бюджету-2019 передбачає дефіцит до 2,3% ВВП – Мінфін
У будь-якому разі консервативність є досить затребуваною рисою, якщо мова про фінанси. Хоч би якими були мотиви Мінфіну та уряду підготувати проект державного бюджету з помірними показниками, країна від того виграє. Біда тільки в тому, що депутати, яким нерідко бракує економічної грамотності та які здебільшого є прихильниками тих чи тих кандидатів у президенти, можуть дивитися на все те інакше. Тоді ухвалений у цілому документ може значно відрізнятися від ухваленого в першому читанні. Не на благо країни. Але кого це турбує?
Проблема боргу
Найбільша проблема проекту бюджету на 2019 рік — виплата боргу. У 2019-му ми маємо погасити державних зобов’язань на 272 млрд грн, що на 55% (!) більше, ніж 2018-го. Цифра дуже переконлива — майже $10 млрд, із яких 45% — зовнішній борг. Не менше вражає й сума, яка має піти на обслуговування всього держборгу, — 145 млрд грн. Разом 417 млрд грн, або понад 10% ВВП. Зрозуміло, що без ретельного планування та врахування всіх ризиків здійснити такі виплати буде вкрай важко. А ризиків чимало.
Передусім не все зрозуміло із зовнішніми зобов’язаннями. Так, Україна, найімовірніше, невдовзі отримає транш МВФ, його доповнять макрофінансова допомога від ЄС і, можливо, кошти від розміщення державних єврооблігацій. Загалом, за скромними підрахунками, до кінця року нам вдасться розжитися на понад $3 млрд, хоча частина зазначеної суми піде не в скарбницю, а в золотовалютні резерви НБУ. Це чимала кількість грошей, але не треба забувати, що за вісім місяців 2018-го в бюджет залучено зовнішніх зобов’язань лише на 24 млрд грн зі 108 запланованих. На середину жовтня ситуація суттєво не покращилася, тож, щоб укластися в параметри цьогорічного кошторису, нам ще потрібно понад 80 млрд грн, або ті самі $3 млрд, яких у скарбниці поки що немає. Тобто на ці гроші в держбюджеті-2019 розраховувати не варто.
А на що тоді сподіватися? На нову програму від МВФ на суму $3,9 млрд і, можливо, на ще одне розміщення державних єврооблігацій десь у проміжку між президентськими та парламентськими виборами. Однак такі сподівання — це радше журавель у небі, ніж синиця в руках. Адже кредити МВФ ще треба отримати. Досвід показує, що максимум, на який здатна наша влада, — це один транш на рік. Імовірність того, що ми отримаємо всю суму за один раз, нульова. Та і єврооблігації ще треба розмістити (подивимося, як пройде цьогорічне розміщення), адже у світі гроші дорожчають, а інвестори нині вельми неохоче вкладаються в зобов’язання країн, що розвиваються. Тому залучити за кордоном запланований у бюджеті обсяг коштів буде вкрай нелегко, і, мабуть, пов’язане з цим напруження зберігатиметься протягом усього року.
Читайте також: Пряма бюджетна демократія
Але не все добре й із внутрішнім боргом. На 2018‑й уряд запланував залучити на внутрішньому ринку 124 млрд грн — майже на 10 млрд більше, ніж погасити. За даними Держказначейства, на кінець серпня чисте залучення ледве перевищувало 2 млрд грн, а відтоді уряд більше погашав, ніж залучав. З огляду на такі відносно дрібні суми плани на наступний рік бачаться наполеонівськими. У 2019-му Мінфін планує запозичити на внутрішньому ринку 202 млрд грн, що на 63% більше, ніж цього року, і на 52 млрд грн більше, ніж заплановано погасити внутрішніх зобов’язань. Це просто фантастика. Імовірність виконати план запозичень на внутрішньому ринку, можливо, навіть менша, ніж на зовнішньому, за всіх складних умов, які склалися зовні.
Намітивши такий план внутрішніх запозичень, уряд затіяв авантюру. Мінфін хоче вийняти з внутрішнього ринку понад 50 млрд грн — суму на порядок більшу, ніж 2018-го, і зробити це в куди нестабільніший за поточний рік. Лишається тільки здогадуватися, яка логіка стоїть за цими цифрами. За даними Нацбанку, на кінець серпня комерційні банки тримали на депозитних сертифікатах НБУ близько 24 млрд грн. Припустімо, Мінфіну вдасться створити умови, щоб фінустановам було вигідніше тримати ці кошти в ОВДП. Але то лише половина необхідного. Мобілізувати решту без втрат для економіки неможливо. Якщо економічної кризи вдасться уникнути (що наразі неочевидно), фінансова система матиме певний ресурс, як і нинішнього року. Але вона спрямовує його на кредитування населення й бізнесу. Уряд може змусити банкірів передумати, суттєво підвищивши відсоткові ставки за ОВДП, але тоді фізичні та юридичні особи недоотримають кошти, що негативно вплине на споживання та інвестиції, а в підсумку на сукупний попит, темп зростання ВВП, реалістичність бюджету та платоспроможність держави. Єдиним, хто реально може підставити плече урядові, є НБУ. Але чи погодиться Нацбанк викупити ОВДП на десятки мільярдів, пожертвувавши ціновою стабільністю, за яку він так довго й наполегливо бореться? Питання риторичне.
Отже, маємо ситуацію, коли, з одного боку, уряд може отримати достатньо зовнішнього фінансування, якщо виконає відповідні вимоги кредиторів, а з другого — майже приречений на недоїмку в запозиченнях на внутрішньому ринку. Ситуація незвична, але від того не менш загрозлива. 1998 року в Росії було щось подібне. Тоді РФ мала достатньо валюти, щоб обслуговувати зовнішні зобов’язання, але через невідповідний економічним умовам бюджет стала неплатоспроможною саме за внутрішніми. Закінчилося це загальновідомим дефолтом, таким масштабним, що він не лише відкинув далеко назад саму країну, а й помітно вплинув на інші держави, зокрема й Україну. Хотілося б уникнути такого сценарію, але для цього потрібно, щоб Мінфін не затівав подібних авантюр.
Доходи в тренді
Коли аналізувати дохідну й видаткову частини бюджету-2019, треба мати на увазі, що протягом наступних двох місяців у парламенті розгорнеться справжня боротьба за те, якими вони будуть. Зрозуміло, що влада захоче збільшити видатки на певні цілі, щоб використати це для передвиборчого піару. Наприклад, днями Порошенко відреагував на підвищення тарифів на газ для населення вимогою до уряду розширити програму субсидій на житлово-комунальні послуги. Звісно, таке зауваження від президента чи його прихильників у парламенті не останнє. Водночас конкуренти Порошенка у Верховній Раді робитимуть усе, щоб такі ініціативи не пройшли, паралельно критикуючи владу за бездіяльність і «геноцид українського народу». Урешті-решт до ухвалення бюджету в цілому він може як суттєво змінитися (якщо знайдуться голоси за відповідні зміни), так і залишитися майже незмінним (якщо візьмуть гору руйнівники соціальних, підходящих для передвиборчої реклами проектів влади). З огляду на це доцільніше говорити радше про тенденції, ніж про якісь конкретні цифри доходів і видатків.
А тенденції вельми симптоматичні. Якщо доходи бюджету загалом зростуть на 9,9%, то податки на доходи фізичних осіб і прибуток підприємств підвищаться відповідно на 16,5% та 12,5%. Це ще раз вказує на те, що уряд очікує зростання економіки, яке вплине на зарплати навіть більше, ніж на корпоративні прибутки. З чим можна погодитися: доходи населення зростатимуть швидше, ніж бізнесу, бо дефіцит робочої сили на внутрішньому ринку, зумовлений трудовою еміграцією, нікуди не дівся й приводить до підвищення рівня доходів наших громадян. А от у чому можуть бути сумніви, то це в тому, що податкова база для тих надходжень зростатиме. Адже якщо почнеться криза, то і зарплати можуть заморозити, і прибутки зміняться на збитки.
Читайте також: Україна піднялася у міжнародному рейтингу бюджетної прозорості
Випереджальними темпами збільшуватимуться доходи від акцизів із вироблених в Україні товарів — на 14,5%. Це відповідає підвищенню ставок на підакцизні товари, що триває вже котрий рік поспіль. Натомість надходження від рентної плати за використання природних ресурсів зростуть лише на 4,5%. Причина — зниження рентних ставок на видобування газу.
Надходження від ПДВ збільшаться на 12,2% з вироблених в Україні товарів та послуг і на 13,1% з імпортованих. Цікаво зіставити ці цифри з двома іншими. Якщо номінальний ВВП зросте 14,1%, то ПДВ з вироблених в Україні товарів та послуг мав би показати таку саму динаміку. А він зросте лише на 12,2%. Куди подінеться різниця — понад 1,6 млрд грн? Піде в кишені податківцям, на відшкодування ПДВ чи на щось інше? Цікаво було б почути відповідь Мінфіну. Водночас якщо прогнозують, що імпорт збільшиться на 9,1%, а надходження ПДВ від нього — на 13,1%, то як пояснити різницю (4 відсоткових пункти)? Якщо зміною валютного курсу, то чи не занизький курс долара очікує Кабмін на наступний рік? А якщо ефективнішою роботою митниці, меншою корумпованістю її працівників, то чи не занадто амбітні показники закладає уряд і яким чином він їх досягатиме?
Нарешті, ще одна вагома стаття доходів — неподаткові надходження. Вони зростуть лише на 2,9%. Загалом це непогано, адже зменшуються доходи від функцій, на яких державні органи не спеціалізуються. При цьому відрахування прибутку державних підприємств до скарбниці мають збільшитися на цілих 22,6%. Водночас кошти, які має перерахувати НБУ, збільшаться лише на 2,2% — це до питання про те, чи погодиться Нацбанк викупити ОВДП на десятки мільярдів гривень.
Пріоритетні видатки
У проекті бюджету-2019 є кілька напрямів, видатки на які зростають випереджальними темпами. Наприклад, на Міністерство внутрішніх справ буде виділено понад 82 млрд грн, що на 25% більше, ніж цього року. Найбільше зростуть видатки на створення єдиної авіаційної системи безпеки та цивільного захисту — з 900 млн грн до 4,4 млрд грн. У пояснювальній записці до проекту бюджету вказується, що ці кошти підуть на закупівлю гелікоптерів.
На Міністерство оборони буде виділено на 17% більше — 101 млрд грн. Це зовсім не 5% ВВП, як нам розповідають, а лише близько половини цього. Звісно, якщо рахувати з МВС та іншими силовиками, то вийде, що двадцята частина економіки спрямовується на оборону. Зростання витрат на зброю та озброєння мізерне, натомість зникла загадкова стаття «Видатки на реалізацію заходів щодо підвищення обороноздатності та безпеки держави», на яку цього року запланували виділити 2,7 млрд грн.
Про те, що в нас тривають реформи освіти та охорони здоров’я, свідчить підвищена динаміка видатків на відповідні міністерства. Так, фінансування МОН збільшиться на 19%. Понад те, освітня субвенція зросте на 15%. Водночас на «Нову українську школу» як цього року виділили 1,37 млрд грн, так і наступного спрямують 1,3 млрд грн. Що це — недофінансування чи на реформу середньої освіти вистачить і цих грошей?
Фінансування МОЗ збільшиться на понад 40%, а от субвенція місцевим бюджетам зменшиться на понад 3%. Як це тлумачити? Як наслідок зростання ефективності використання бюджетних коштів завдяки реформі чи як
недофінансування? Видатки на низку програм Міністерства охорони здоров’я уріжуть. Мабуть, це реальний удар по медичній корупції, яка нині з усіх екранів і гучномовців мало не проклинає виконувачку обов’язків міністра Уляну Супрун. Водночас фінансування Національної служби здоров’я України збільшиться з 8,3 млрд грн цього року до 19,3 млрд грн 2019-го. З них 15,3 млрд грн піде на надання первинної медичної допомоги населенню.
Читайте також: У комітеті ВР розповіли, коли розглянуть проект Держбюджету-2019
Окремо слід зупинитися на соціальних видатках. Прожитковий мінімум підвищиться на 9,4% із грудня нинішнього року до грудня наступного. Це навіть менше, ніж темп зростання всіх видатків держбюджету. Відповідно збільшиться й соціальна допомога. Мінімальну зарплату піднімуть на 12,1% — вона зростатиме швидше, ніж видатки, але повільніше, ніж номінальний ВВП. Тобто фактично йдеться про індексацію мінімалки, а не про її суттєве збільшення в реальному вимірі. Важливий нюанс: хоча пенсії підвищуватимуться не надто швидко, але видатки бюджету на ПФ збільшаться на 19,5% — до 167 млрд грн. Це свідчить про те, що пенсійна реформа провалюється й що дірка в пенсіях не лише не зменшується, а й починає зростати.
Зросте фінансування на дороги. Дорожній фонд акумулює ще більший ресурс — наступного року понад 50 млрд грн. Тож видатки на Укравтодор підвищаться на 23%, а субвенція місцевим бюджетам на ремонт доріг місцевого значення — на 53% (до 17,7 млрд грн). Сподіваємося, що в регіонах зможуть адекватно використати цей ресурс, щоб покращення відчули не лише водії, які їздять на великі відстані, а й ті, що на малі.
Загалом структура видатків у проекті держбюджету на 2019 рік має дві властивості. Перша: уряд і далі планомірно нарощує фінансування тих пріоритетних напрямів, які вирішив розвивати раніше. Вони відповідають галузям, у яких реформи просунулися якнайдалі. Друга: фінансування тих колишніх пріоритетів, які не вистрелили, досить обмежене. Реформування відповідних галузей має дістати друге дихання, повинні з’явитися належні механізми роботи, перш ніж на ці галузі почнуть виділяти більше грошей. Утім, усе це було характерно й для бюджетів попередніх років.