9 грудня на сайті президента Віктора Януковича було опубліковано повідомлення під красномовним заголовком «Президент України дав старт адміністративній реформі». У ньому йшлося про те, що глава держави рекомендує реформувати Кабінет Міністрів «як в частині уряду, так і в частині Секретаріату, який забезпечує діяльність КМУ». З 36 до 18 зменшилась кількість членів Кабміну. Працівників уряду (1174 особи) заплановано скоротити більш ніж на половину.
Без стратегії
Те, що влада звернула увагу на систему управління не може не тішити, оскільки українська управлінська система справді дуже неефективна. Це армія малокваліфікованих державних службовців, просякнутих корупцією (її рівень надто високий серед чиновників, які ухвалюють дозвільні, реєстраційні та інші управлінські рішення).
Проте адмінреформа – це системний процес, для реалізації якого має бути розроблений чіткий план дій у різних сферах функціонування органів публічної влади. Тому першим кроком до її впровадження мала стати підготовка концептуального документа, що встановлює орієнтири реформування. Необхідні чіткий вектор, чіткі відповіді на запитання: що ми робимо з центральними органами виконавчої влади та який їхній статус; якою є система управління і координації їхньої діяльності; чи потрібні галузеві міністерства й інші центральні органи виконавчої влади; якими мають бути місцеві держадміністрації; які напрями реформи системи надання управлінських послуг. Зрештою, якою ми хочемо бачити державну службу, які сегменти професійної діяльності державних службовців мають бути змінені.
Замість стратегії реформування видано Указ президента «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 року №1085/2010, який ЗМІ чомусь гордо почали величати адмінреформою. Насправді цей указ передбачає укрупнення низки міністерств, ліквідацію і створення кількох центральних органів цієї гілки влади. Інакше кажучи, реформою назвали звичайну реорганізацію. Але це аж ніяк не реформа. За президента Леоніда Кучми 15 грудня 1999 року були видані три такі самі за предметом регулювання укази, але ніхто тоді з пафосом не говорив про адмінреформу.
Як анонсує Адміністрація президента, реформа передбачає суттєві зміни в структурі виконавчої влади. Визначені шість типів її центральних органів: міністерство, служба, інспекція, агентство, незалежні регулятори і органи зі спеціальним статусом. Однак і це не адмінреформа, це перейменування органів. Реформою це можна називати лише в тому разі, якщо відбувається зміна їхніх функцій.
Якщо б Янукович мав бажання вдосконалити систему центральних органів виконавчої влади, він би ініціював ухвалення відповідного закону. Проте президент повернувся до кучмівської практики – встановлювати їхній перелік своїм указом, щоб потім за бажання іншими указами вносити до цього переліку зміни. Скажімо, захотілося йому ліквідувати міністерство інфраструктури, для цього достатньо видати відповідний указ.
Взагалі, якщо читати заяви гаранта, представників його Адміністрації щодо «адмінреформи», постійно відчуваєш дежа вю. Саме за другого президента намагалися провести адміністративну реформу і досить вдало. Концептуальним документом, який урегульовував питання вдосконалення органів виконавчої влади стала Концепція адміністративної реформи в Україні, запроваджена указом президента від 22 липня 1998 року. У рамках Концепції розроблено пакет законопроектів. Цю адмінреформу не завершили, вона була малопродуктивною (винятком є хіба закони «Про місцеві державні адміністрації», «Про службу в органах місцевого самоврядування»), але її алгоритм мав свою стратегію та логіку.
Нині команда Януковича значною мірою копіює старі ідеї Кучми, зокрема, знову піднімається тема політичних і адміністративних посад, яка, насправді, давно (з ухваленням закону про Кабінет Міністрів) себе вичерпала. Так, пропонується запровадити посаду керівника апарату – заступника міністра. Але це вже було за Кучми на початку 2000-х. Тоді це називали інститутом державних секретарів і проіснувала ця установа два роки. Зрештою, сам Леонід Данилович його й ліквідував.
Єдиною новизною риторики Януковича та представників його Адміністрації є тема скорочення штату чиновників. Мовляв, зменшимо кількість органів виконавчої влади, кількість службовців – з’являться додаткові кошти в бюджеті. «Як скоротити дефіцит Пенсійного фонду? Будемо це робити за рахунок удосконалення системи державного управління», – сам запитує і сам відповідає гарант.
Популізм замість ефективності
Скорочення видатків на утримання апарату органів публічної влади – одне із завдань будь-якої адміністративної реформи. Щоправда, зазвичай, це завдання не основне і до того ж не єдине. Зменшенню штату чиновників має передувати функціональне обстеження органів державної влади. Перш ніж скорочувати, треба діагностувати, які функції в органах влади дублюються, які посади «недовантажені» повноваженнями тощо. В Україні є методики функціональних обстежень, є інститути, що цим займаються, але нині, реорганізуючи систему влади, ніхто цих розробок не використовує.
Зменшення кількості органів влади також має свою межу. Функція породжує орган і, відповідно, посаду. Тому, якщо огульно розглядати адмінреформу як скорочення кадрів, уже незабаром отримаємо реакцію: неефективна робота органів влади, відсутність достатньої кількості кадрів для реалізації певних повноважень. Урешті-решт після такого скорочення доведеться знову набирати персонал. Тому функціональне обстеження має виявити й ті управлінські функціональні сегменти, які не підлягають кількісному скороченню.
Водночас, як не дивно це звучить, але скорочення кількості держслужбовців – доволі дороге задоволення, яке може призвести до «подорожчання» утримування органів влади. До речі, одного погляду на проект Держбюджету-2011 достатньо, аби зрозуміти, що «адмінреформа» не надто оптимізувала його витратну частину. Масштабне скорочення (а сьогодні, відповідно до постанови Кабінету Міністрів від 10 грудня 2010 року – це до 30% персонального складу центральних органів виконавчої влади) потребує значних коштів, оскільки витрати при звільненні службовців і витрати після їхньої реєстрації в центрах зайнятості – це додаткові бюджетні кошти. Сам Янукович це визнає і каже, що «реформа» окупить себе лише у 2012-му. Але це оптимістичний варіант. У сучасних умовах подібний ефект можливий лише у випадку активного впровадження у діяльність органів виконавчої влади цивільно-правових угод на виконання певних видів робіт (тобто частину функцій службовців держава віддає на аутсорсинг), але, якщо брати до уваги декларації влади, таких нововведень не передбачається.
Цікаво, що в контекст адміністративних змін сьогодні вписують реформування самого Кабінету Міністрів і його секретаріату. Інакше кажучи, секретаріат КМУ буде скорочено вдвоє. Однак не варто ідеалізувати ці зміни (хоча те, що роздутий за Юлії Тимошенко апарат Кабміну, треба зменшувати, сумніву не викликає). Просто Кабмін Азарова поступово повертається до кучмівського статусу. Тобто, таке скорочення апарату КМУ свідчить про те, що в Україну повертається Адміністрація президента як «другий Кабмін». І центр ухвалення рішень знову переміщується на Банкову. До речі, цю тезу підтверджує той факт, що стаття витрат на Адміністрацію президента (і ДУС) у проекті Держбюджету на 2011 рік сягнула 1,344 млрд грн проти 947 млн грн у 2010-му і 817 млн грн у 2009-му.
Звичайно, до ініціатив чинної влади можна було б ставитись і серйозніше, якби не одне «але». У виступі на Раді регіонів президент доволі пафосно зазначив: «Наведу тільки одну цифру: за останні п’ять років кількість чиновників в Україні збільшилась майже на 30 тисяч. Як це вплинуло на якість роботи державної влади, ми всі добре знаємо». Насправді чисельність чиновницької армії зросла не на 30, а майже на 40 тис. Крім того, Янукович сам посприяв розширенню складу центральних інститутів виконавчої влади, їхніх територіальних органів, місцевих держадміністрацій. Їхній чисельний склад – це компетенція Кабміну (як і чисельний склад органів місцевого самоврядування через затвердження типової структури). За минулі 10 років Янукович двічі очолював уряд – у 2002–2004 та 2006–2007 роках. В органах місцевого самоврядування у 2002-му працювали 77 442 особи, в 2003-му – 85 432, у 2004-му – 89 588. Цифри щодо кількості держслужбовців ще більш вражаючі: 2002 рік – 226 985, 2003-й – 240 528, 2004-й – 251 471 осіб. Тобто, саме перший уряд Януковича (президент ці роки викреслює) роздув штат чиновників.
Вигнання невгодних
Насправді складається враження, що за намірами вдосконалити систему управління криється збалансування груп впливу всередині влади (див. стор. 16) і банальне бажання докорінно змінити кадровий склад центральних органів виконавчої влади, призначивши лояльних людей. Дотепер організувати масове звільнення службовців, які працювали за Віктора Ющенка і Юлії Тимошенко – доволі клопітна справа. Не всі службовці хочуть добровільно писати заяви, погрожують оскаржувати звільнення в суді. У той самий час «ліквідація» (а фактично перейменування), реорганізація органу дає зелену дорогу масовим кадровим зачисткам в органах влади: відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 40 Кодексу законів про працю, однією з підстав розірвання трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу є ліквідація, реорганізація установи чи організації, скорочення чисельності або штату працівників. Уже зараз помітною є корупційна складова «адмінреформи»: плата за крісло держслужбовця злетіла в кілька разів.
ЧИНОВНИЧИЙ ДЕФІЦИТ?
Співвідношення чисельності державних службовців і населення
Україна – 0,6%
Польща – 0,6%
Росія – 0,8%
Словаччина – 2,2%
Німеччина – 3%
Франція – 4,9%
Австрія – 5,9%