США має великий досвід у питанні санкційної політики. Як би ви оцінили ефективність санкцій, які США запроваджували проти Росії з 2014 року?
— США запровадили цільові санкції проти низки російських структур, якими керують головно наближені до Путіна олігархи. Ми маємо докази того, що санкції справді обмежили бізнес-можливості для цих компаній, зменшили об’єми продажу, знизили вартість активів. Є добра статистика з цього приводу, тому немає сумніву, що санкції стали покаранням для компаній, а також для згаданих осіб. Більшість із них не мають активів на Заході, тож санкції не можуть нічого їм вдіяти. Покарання ефективне в аспекті припинення економічного збагачення цих осіб та компаній. Щоправда, залишається питанням, чи це хоч якось вплинуло на політику Путіна, бо мета санкцій полягає насамперед у тому, щоб змінити її. Тут є два основні виміри. Перший — це Крим. Шанси, що Путін покине півострів, були дуже низькими (від 2% до 5%). Другий — війська РФ на сході України. Там було намагання змусити російського президента вивести свої сили та припинити військову підтримку Донбасу. Успіх у цьому питанні має більше нюансів. Позитивний аспект полягає в тому, що Кремль не розгорнув свої дії далі на Захід, але й не згорнув їх. Іншим приводом для занепокоєння шість-сім років тому було те, що дії Путіна в Україні були лише першими кроками його потенційних дій у сусідніх із РФ країнах, зокрема балтійських. Оптимістичне бачення полягає в тому, що через сильну реакцію з боку США та Західної Європи у вигляді санкцій Путін щонайменше поставив свої плани на паузу. Однак це не змусило його згорнути свою діяльність. Це що стосується ефективності у міжнародній політиці.
Зараз російська економіка працює не особливо добре, і в такому стані вона перебуває вже близько десяти років. Вона залежна від експорту нафти та ціни на цей продукт. Хоча виглядає, що це не має значного впливу на Путіна. Очевидно, що росіянам не ведеться добре, були протести через Навального. Але російський народ загалом приймає те, що я б назвав доволі похмурим станом речей в економіці. Крім того, не схоже, що Путіна збираються скинути чи не дати йому піти на наступний термін.
У книжці «Новий погляд на економічні санкції» («Economic Sanctions Reconsidered», 2007), співавтором якої ви є, презентовано своєрідну шкалу, яка допомагає побачити ефективність цих заходів. Якщо ми порівняємо санкції проти Росії з обмеженнями, які США впроваджували проти інших країн (наприклад проти Ірану), наскільки ефективними їх можна вважати?
— Гадаю, що офіційна позиція США суттєво змінилася в часи адміністрації Обами і, ясна річ, адміністрації Трампа — і цей процес триває й тепер, за адміністрації Байдена. Зміна полягає в тому, що на сьогодні економічне покарання, або так званий економічний «біль», є мірилом ефективності санкцій. Тобто оцінка полягає в тому, чи багато складнощів завдано цільовій країні та яким є характер балансування, до якого змушені вдаватися американські компанії чи компанії союзників через ці складнощі.
Читайте також: Світові ЗМІ про ескалацію на кордоні: Москва хоче залякати не стільки Україну, скільки «партнерів» в ЄС
У нашому дослідженні, яке відображає погляд, що існував трохи раніше, ми оцінювали ефективність на основі змін зовнішньополітичного підходу. Інакше кажучи, зміни підсанкційною країною своєї політики щодо окупації іншої країни, поваги до прав людини, отримання ядерного статусу тощо. Ми оцінювали санкції за допомогою метрики, що базувалася на оцінках успіхів, а не масштабах завданого «болю». Якщо взяти усі випадки — а це понад 220 за близько 100 років, — успішних із них десь третина. Далі ми спробували проаналізувати природу цих успішних випадків. До речі, цікаво, що рівень успішності не зріс упродовж останніх двадцяти років, але й не надто впав. Він залишається на рівні третини від загальної кількості.
Ми беремо до уваги випадки, коли країни змінюють свою політику в тому напрямку, в якому США чи інша країна, що накладає санкції, прагне, аби вони її змінили. Ось кілька основних ознак успішних кейсів. По-перше, це головно невеликі країни. По-друге, це країни, де немає сильного автократичного контролю уряду чи населення ефективною таємною поліцією. Це переважно ті країни, де є певна конкуренція за владу і простір для народного волевиявлення або альтернативної думки. По-третє, це ті випадки, коли цілі доволі обмежені. Йдеться про те, що країна, яка накладає санкції (наприклад США чи ЄС), не вимагає радикальних змін того, що я б назвав ключовими політиками цільової країни. Тож, коли брати ці критерії, то успішні приклади — це ті, про які майже ніхто не чув, наприклад санкції проти Екваторіальної Гвінеї, Габону, Сьєрра-Леоне та низки інших африканських та латиноамериканських країн.
За нашими мірками успіх не такий очевидний у деяких малих країнах із потужним автократичним контролем, ефективними силовиками, керованими медіа тощо. Наприклад, це Куба чи Північна Корея. Обидві країни маленькі, з погано розвиненою економікою, люди бідні, але уряд вміє дуже ефективно контролювати.
Далі маємо також великі кейси: так, США зараз наклали низку санкцій на Китай. Піднебесна в економічному плані майже дорівнює Сполученим Штатам і, окрім того, це ядерна держава. Гадаю, що навіть найбільш оптимістичний прихильник санкцій проти КНР не очікує змін у політиці Пекіна щодо Гонконгу чи прав уйгурів у Сіньдзяні. На мою думку, Росію також можна зарахувати до цієї категорії, оскільки це ядерна країна з доволі ефективними спецслужбами.
Ви також згадали про Іран. Це гравець середнього масштабу. Однак проблема, з якою стикаються США та певною мірою ЄС щодо Ірану, полягає у тому, що він має двох друзів — Китай та Росію. Пекін прагне отримати всю нафту цієї країни. Ймовірно, Вашингтон навряд чи прагне будь-яким чином обмежити Китай у питанні постачання нафти. Морська блокада технічно вважається актом війни.
Читайте також: Нагадування про війну
Росія надає Ірану фінансові виходи на свої найбільші банки. Все це робить ісламську республіку дуже складною мішенню. Окрім того, Іран — дещо хаотизована країна. Там є таємна поліція, але вона не така ефективна. Це дає надію на рух у якомусь із цих питань. Однак основна проблема — це отримання Іраном ядерної зброї. Ви можете пригадати, як Пакистан отримав ядерну зброю, так само зробила й Індія. Чому ж Іран не спромігся це зробити за останні 30 років?! Був період, коли країна мала чимало грошей. Вони могли «купити» всіх радянських науковців, які хотіли покинути СРСР. Я б сказав, що у цьому питанні спрацювали не так санкції, як таємні операції, фінансовані Ізраїлем за підтримки США. Вони справді підривали технічні можливості країни, чого ніколи не відбувалося в Пакистані.
Тож чи можемо ми говорити, що економічні санкції не є ефективними, коли маємо справу з автократичними країнами?
— Не зовсім. Але, ймовірно, автократична влада зменшує шанси на половину чи навіть на дві третини. Наприклад, візьмімо Венесуелу. Це країна з поганим врядуванням і хаосом у внутрішній політиці. Єдине, що вона має — це одні з найбагатших покладів нафти у світі. Однак компанії, які займаються цією справою, абсолютно непридатні до цього. Життя звичайних венесуельців дуже важке. Але Ніколас Мадуро та його попередник Уго Чавес збудували доволі ефективні силові структури в країні. США в часи адміністрації Дональда Трампа застосували до Венесуели санкції (хоча, гадаю, могли б зробити кроки, які мали б успіх), але Мадуро й досі при владі. А це країна, де санкції мали б спрацювати. Однак умови такі, що автократичні можливості цього режиму переважили. Це дещо зневірює, але такі вже міжнародні справи.
У вже згаданій книжці ви описуєте також випадки, коли країнам із меншим ВВП вдавалося досягати успіху шляхом санкцій у протистоянні з більшими країнами. Наприклад, коли Китай домагався, аби Франція припинила продавати зброю Тайваню в 1990-х. Як це тоді спрацювало?
— Справа, про яку ви згадали — це коли Китай використав свій дуже вагомий внутрішній ринок. Західні фірми прагнули отримати до нього доступ, оскільки він великий і, щонайменше для деяких із них, прибутковий. Пекін просто повідомив Парижу: якщо той і далі продаватиме зброю, то матиме менше доступу до цього ринку. Комерційні зв’язки з Китаєм були для Франції значно важливішими, ніж втручання у розбіжності між Пекіном та Тайбеєм. Тож Франція відступила.
Читайте також: «Північний потік-2» на штучному диханні
Нещодавно був також випадок із Південною Кореєю, яка, звісно, є великою країною, але не настільки, як Франція, до того ж територіально близькою до Китаю. Там Пекін заявив, що Сеул матиме проблеми, якщо й далі встановлюватиме ППО американського виробництва. І Корея припинила це робити.
Тепер Китай використовує свій економічний потенціал проти Австралії. Країна поки чинить опір і відмовляється приставати на вимоги КНР. Але побачимо, як довго це триватиме. Китай є основним замовником для Австралії та потужною державою. Очевидно, Канберра не бажає військової конфронтації з ним. Тож Китай використовує свою економічну силу і вдаватиметься до санкцій частіше, ймовірно, обираючи для цього країн-сусідів.
——————-
Гарі Клайд Гуфбауер — старший дослідник Інституту міжнародної економіки Петерсона, США. Працює в інституті з 1992 року. У 1985—1992 роках — професор міжнародної фінансової дипломатії Джорджтаунського універститету. У 1979—1981 роках — заступник директора Інституту міжнародного права у тому самому університеті. У 1974—1980 роках працював на різних позиціях у Міністерстві фінансів США. Ступінь бакалавра здобув у Гарвардському університеті. Докторську дисертацію захистив у Кембриджському університеті. Автор та співавтор понад двох десятків праць із міжнародної торгівлі, інвестицій та податків. Серед них «Новий погляд на економічні санкції» («Economic Sanctions Reconsidered, 3rd edition», 2007), «Долаючи Тихий океан: до вільної торгівлі та інвестицій між Китаєм та США» («Bridging the Pacific: Toward Free Trade and Investment between China and the United States», 2014), «Новий погляд на NAFTA: досягнення та виклики» («NAFTA Revisited: Achievements and Challenges», 2005) тощо.