Ювілейний Вашингтонський Саміт НАТО, який відбудеться 9–11 липня 2024 року, святкуватиме досягнення Альянсу з новим очільником Марком Рютте, експрем’єр-міністром Нідерландів, і двома новими країнами-членами — Фінляндією та Швецією, які доєдналися 2023-го та 2024-го відповідно.
Однак Україна радітиме за своїх партнерів з порогу широко відчинених дверей, усвідомлюючи, що її не запросять увійти до організації як повноправного члена ще багато років. Разом з нею в передпокої сподіваються на краще Боснія і Герцеговина та Грузія.
Попри те що напад на Україну підсвітив проблеми: недостатні оборонні потужності багатьох країн-членів, а вісім членів Альянсу все ще не сплачують 2 % ВВП на колективну безпеку, — приклад європейських держав, що історично були у сфері геополітичних інтересів Росії, продемонстрував цінність повноправного членства з огляду на російський реваншизм.
Для того щоб свято не було затьмарено українським питанням, неспроможність вирішити яке прямо вказує на наявність тих червоних ліній, що Альянс наразі не готовий перетнути задля уникнення загрози прямого протистояння з Росією, уже другий рік поспіль США вдається до кроків, які мають «надіслати потужний сигнал Путіну».
2023 року саміт НАТО у Вільнюсі ухвалив рішення щодо України як країни, яка стане членом Альянсу без ПДЧ, але не дав запрошення для вступу. Тоді президент Зеленський через це погрожував скасувати свою участь у заході. Також на саміті відбулося перше засідання Ради Україна — НАТО, яка замінила собою Комісію Україна — НАТО, що відповідала за розвиток співпраці з 1997 року.
Цього разу відсутність запрошення до НАТО замасковано двосторонньою безпековою угодою із США. У тексті документ названо «мостом» (в українському перекладі «ланкою») до майбутнього членства України в Альянсі. Також Альянс оголосить про створення місії в Німеччині під егідою НАТО, яка координуватиме надання всіх видів допомоги Україні в довгостроковій перспективі.
Із січня по липень 2024 року Україна вже підписала 20 угод з партнерами, включно з Європейським Союзом і всіма країнами G7. Угоду з Польщею планують підписати до саміту НАТО.
Звідки такий формат і про що йдеться в угодах?
Ще 2022 року в пошуках гарантій безпеки для України міжнародна консультативна група під проводом керівника Офісу Президента України Андрія Єрмака й колишнього генерального секретаря НАТО Андерса Фог Расмуссена запропонувала ідею «Київського безпекового договору».
Передбачалося два виміри: багатосторонній договір про стратегічне партнерство й двосторонні договори на рівні урядів та парламентів між Україною і гарантами безпеки, які беруть на себе довгострокові правові й політичні зобов’язання з урахуванням можливостей кожного партнера окремо. Уже там закладалася норма про скликання консультацій протягом 24 годин та ухвалення рішення про імплементацію розширених гарантій у складі коаліції країн, що готові долучитися до захисту постраждалої від агресії держави протягом 72 годин, яка частково відображена в уже підписаних двосторонніх договорах.
Ця робота стала підґрунтям для створення «Спільної декларації про підтримку України», яку 12 липня 2023 року погодили лідери країн — членів Великої сімки. У документі йдеться про початок переговорів з Україною «з метою формалізації — через двосторонні безпекові зобов’язання й домовленості, узгоджені із цією багатосторонньою рамковою угодою, згідно з нашими відповідними правовими й конституційними вимогами — нашої незмінної підтримки України, яка захищає свій суверенітет і територіальну цілісність, відновлює свою економіку, захищає своїх громадян та прагне до інтеграції в євроатлантичну спільноту».
Кожна угода є унікальною з огляду на історію попередньої співпраці з Україною в безпековій сфері й конкретних зобов’язань, зважаючи на фінансові й технічні можливості країни-партнера. У такий спосіб угоди взаємодоповнюють одна одну.
Наприклад, США зобов’язуються сприяти модернізації Повітряних сил України, включно із закупівлею сучасних винищувачів, забезпеченням озброєнням і підготовкою для підтримки можливостей винищувачів четвертого покоління, таких як F-16. Данія через Коаліцію військово-повітряних сил також підтримуватиме зусилля із забезпечення цілісного потенціалу F-16, зокрема надаватиме винищувачі, боєприпаси, тренажери, навчання, а також здійснюватиме довгострокове обслуговування винищувачів і створюватиме потрібні умови в Україні. Швеція продовжуватиме підтримку через технічне забезпечення переданих Україні систем військового обладнання, таких як бойова машина 90 (CV90) та артилерійська система Archer, і зобов’язується працювати над передачею Україні літаків ASC 890. Звичайно, публічні частини угод не містять усіх деталей досягнутих домовленостей.
По-різному визначають фінансові зобов’язання. Угода з Литвою зазначає прагнення уряду щорічно надавати Україні безпекову й оборонну підтримку в розмірі 0,25 % її річного ВВП. Франція надасть до трьох мільярдів євро додаткової допомоги 2024 року. Італія, яка вже надала Україні вісім пакетів військової допомоги від початку повномасштабного вторгнення, має намір «зберегти той самий рівень додаткової військової підтримки 2024 року». Деталі визначатимуться шляхом консультацій.
Прем’єр-міністр України Денис Шмигаль повідомив, що підписані Україною безпекові угоди дадуть змогу отримувати військову допомогу на 60 мільярдів доларів щороку протягом наступних чотирьох років.
Більшість угод окреслюють такі ключові моменти:
- визнання невіддільного права України на самооборону, закріпленого в статті 51 Статуту ООН, і важливість відновлення територіальної цілісності країни;
- підтримка України на шляху Євроінтеграції та зближення з НАТО;
- надання товарів і послуг оборонного призначення;
- зазначаються пріоритетні для країни — партнера коаліції спроможностей (capability coalitions), яких за результатами 20-ї зустрічі у форматі «Рамштайн» налічується вісім: коаліція повітряних сил, коаліція інтегрованої ППО та ПРО, коаліція артилерії, коаліція бронетанкової техніки та маневровості, коаліція морських спроможностей, ІТ-коаліція, коаліція розмінування, коаліція дронів;
- підтримка в розбудові сучасних, оперативно сумісних з НАТО Сил оборони, здатних надійно стримувати й у разі потреби захищати від майбутньої агресії, зокрема через програми підготовки та військової освіти, спільні військові маневри й навчання;
- розбудова оборонно-промислового комплексу України, зокрема за допомогою залучення інвестицій, створення оборонних підприємств на території України, налагодження спільних досліджень і розроблень та спільного виробництва;
- обмін розвідувальною інформацією та поглиблення співпраці між розвідувальними службами;
- співпраця у сфері боротьби з тяжкою та організованою злочинністю;
- співпраця у сфері кібербезпеки;
- виконання завдань коаліції з розмінування;
- зміцнення макроекономічної стабільності, співпраця у сфері відбудови й економічного відновлення України;
- допомога у продовженні інституційних реформ в Україні;
- санкції проти РФ для обмеження доступу РФ до фінансів, товарів, технологій і послуг, які вона використовує у своїй агресії, для стримування потоків доходів Росії та для стримування майбутніх атак, продовження мораторію на передачу РФ заморожених активів;
- досягнення справедливого миру, створення компенсаційного механізму за збитки, забезпечення відповідальності за міжнародні злочини, учинені в Україні, зокрема робота в Коаліції з пошуку опцій для створення трибуналу для забезпечення відповідальності за злочин агресії проти України;
- розвиток спроможностей України протидіяти російській та будь-якій іншій пропаганді й дезінформації;
- розширення співпраці для підвищення стійкості проти ядерних, біологічних і хімічних загроз;
- гуманітарна співпраця й соціальне відновлення.
Чи забезпечують двосторонні угоди безпеку Україні?
Сама назва більшості угод розтлумачує, що йдеться не про гарантії безпеки, а про співпрацю у сфері безпеки й довгострокову підтримку України. Угоди є тимчасовою альтернативою членству в НАТО.
Формалізація зобов’язань країн-партнерів покликана зменшити ризики «політичних штормів» у країнах-партнерах, що важливо з огляду на затяжний характер війни, посилення позицій правих сил у країнах Європи й досвід піврічного очікування пакета допомоги від США. До того ж договори закріплюють бачення важливих для України питань, як-то відновлення територіальної цілісності, поступ до ЄС та НАТО.
Однак, безпосередня участь військ третіх країн у російсько-українській війні не передбачена. Захід так і не дійшов консенсусу із цього питання. До того ж, за словами ексміністра закордонних справ України Павла Клімкіна, у домовленостях не закладена концепція якісної військової переваги, на кшталт домовленостей між США та Ізраїлем.
Розділи про співпрацю в разі майбутнього збройного нападу в більшості випадків передбачає проведення консультацій протягом 24 годин і подальше надання швидкої та сталої допомоги у сфері безпеки й економічної допомоги, а також накладання санкцій на країну-агресора. Тобто двосторонні угоди закріплюють формат співпраці, що склався із 2022 року.
Звичайно, це вже не односторінковий Будапештський меморандум, який лише накладав зобов’язання на країни-гаранти не нападати самим, а в разі нападу третіх країн домагатися негайних дій з боку Ради Безпеки Організації Об’єднаних Націй з метою надання допомоги Україні. Однак і про повноцінну колективну безпеку не йдеться.
Угоди не ратифікують парламенти держав-підписантів, хоча їх виносять на розгляд у деяких країнах, наприклад у Франції. А, як відомо, виконання політичних домовленостей у довгостроковій перспективі передбачити неможливо. Тож чи вистачить їх для підтримки України до моменту вступу в НАТО — питання риторичне.
Попри політичні гасла щодо майбутнього України в Альянсі, єдиною справжньою перепоною є політична обережність західних партнерів, а не невідповідність стандартам НАТО чи невизначеність кордонів через порушення територіальної цілісності. Після Вільнюського саміту ексгенеральний секретар НАТО Єнс Столтенберґ пояснив, що Україна отримає запрошення, коли складуться «відповідні політичні умови», які не призвели б до повномасштабної війни між НАТО й Росією.
З огляду на те що Україна залишатиметься у сфері інтересів РФ в осяжному майбутньому, то тільки два сценарії уможливлять виникнення бажаних умов: або РФ демократизується й знову пріоризує співпрацю із Заходом, можливо, через загрозу з боку Китаю, або ж протистояння з Україною та санкції так виснажують РФ, що ресурсів вистачить лише на розв’язування внутрішніх проблем, а не геополітичні авантюри, й Україна скористається вікном можливостей, як Фінляндія.
Про ці сценарії можна мріяти, але навряд чи доводиться сподіватися на такий розвиток подій. Тож двосторонні угоди фактично мають забезпечити підтримку України на невизначений період, а від якості їхнього виконання залежить її збереження по політичній мапі світу.
Тобто найпершим завданням є посилення власних спроможностей України, бо спинити поточну чи запобігти майбутній агресії вони не здатні.
Безпека, НАТО, Україна
Тож на Саміті НАТО наступного тижня Альянсу є що святкувати. Після розпаду Радянського Союзу обговорювали розпуск Альянсу через недоцільність його існування в постбіполярному світі, а ще 2019 року лідер Франції Еммануель Макрон зауважив: «Те, що ми зараз переживаємо, — це смерть мозку НАТО».
Лише через п’ять років завдяки шоку через російську агресію та українську стійкість Альянс відродився, хоча й має ще багато зробити, щоб на практиці відповідати своєму іміджу реальної сили. За інформацією Financial Times, план оборони Північноатлантичного Альянсу 2023 року показує, що в разі повномасштабної війни союзники матимуть у своєму розпорядженні менше ніж 5 % засобів ППО, потрібних для належного захисту країн східного флангу.
Крім того, НАТО не має досвіду застосування статті 5 у відповідь на розв’язування повномасштабної війни. Єдиний раз статтю 5 застосували після терористичної атаки 11 вересня проти Сполучених Штатів Америки. І ще тричі НАТО вживало практичних заходів з колективної оборони за запитом Туреччини: 1991 року під час війни в Перській затоці, 2003 року під час кризи в Іраку та 2012 року через ситуацію в Сирії. Однак тривалість і масштаб заходів не порівняти з тими, що потребуватиме ведення повномасштабної війни у відповідь на агресію.
Цікаво, що згідно зі статтею 5, країни — члени Альянсу мають право надавати будь-яку допомогу, яка вважається потрібною відповідно до конкретних обставин. Кожна країна самостійно вирішує, яку саме допомогу надати в кожному окремому випадку, як і у двосторонніх договорах, що підписує Україна. У 1940-х роках під час обговорення існували розбіжності щодо механізмів реалізації принципу взаємодопомоги, коли не вдалося домовитися про автоматичне втручання США в разі нападу на європейські держави-члени.
Тож для України підписання двосторонніх договорів — політична, матеріальна й моральна підтримка з невизначеним результатом.