У Верховній Раді зареєстрований урядовий законопроект №7532, ухвалення якого може докорінно змінити систему держзакупівель, внаслідок чого не лише громадяни, а й журналісти і навіть ревізори ГоловКРУ не матимуть доступу до інформації про мільярдні оборудки за участю деяких держустанов. Це не гіпербола, не згущення барв, а висновок, зроблений багатьма експертами після докладного вивчення документа, який найближчим часом мають розглянути слухняні народні депутати.
Ціна і питання
Державні закупівлі – це придбання держустановами послуг і товарів бюджетним коштом (себто за рахунок платників податків), а держпідприємствами – власним коштом (тобто за гроші, які б мали поповнювати держбюджет і відповідно опосередковано збагачувати українців). Обидві складові системи держзакупівель давно і наскрізь корумповані і, безумовно, потребують реформування. Цей процес, власне, триває аж ніяк не перший рік, причому кожні наступні нормативні зміни робили тендерну галузь ще більш непрозорою та корумпованішою. Були, щоправда, винятки, але вони лише підтверджували це правило. Ціна питання надто велика: за даними Держкомстату, 2010 року, приміром, тендерний обіг держави становив 172 млрд грн, із яких 132 млрд витратили держпідприємства.
Тиждень неодноразово наводив приклади освоєння коштів держпідприємствами, один з останніх – стаття «Тендерний забій» (№2/2011) – свідчив про закупівлю ВАТ «Дніпроенерго» (контрольний пакет належить НАК «Енергетична компанія України») у структури Ріната Ахметова 7,46 млн т вугілля й антрациту на загальну суму понад 7,5 млрд грн. Левову частку інформації (приміром, про результати і перебіг тендера) взято із цілком офіційних джерел, зокрема, з «Вісника державних закупівель» (№56 від 27.12.2010 р.). Без особливих зусиль можна навести подібні приклади витрачання коштів підприємствами і товариствами, в яких державна частка сягає понад 50%, зокрема, Нафтогазом, Укрзалізницею, Укртелекомом, Укрнафтою…
Висновок очевидний: керівники держпідприємств зазвичай вважають кошти компаній, так би мовити, приватними, тобто такими, які можна витрачати на власний розсуд. Іноді публікації в ЗМІ корегують таке хибне уявлення. Наприклад, минулого літа одне з держпідприємств під патронатом Мін’юсту придбало дуже дорогий Mercedes, проте через публічний скандал з цього приводу міністр Олександр Лавринович наказав підлеглим позбутись іномарки.
Гра в хованки
Урядовий законопроект №7532, нібито покликаний вдосконалити регулювання системи держзакупівель, містить чимало новел діаметрального змісту. Приміром, найодіозніша: пропонується вивести з-під дії закону казенні підприємства, господарські товариства, в яких державна частка акцій перевищує 50% чи в наглядових радах яких держава має більшість. Передбачається також, що уряд окремою постановою визначить процедуру регулювання закупівель такими структурами. Відповідно має бути відкорегований і Господарський кодекс.
Екс-голова Фонду держмайна, народний депутат Олександр Бондар вважає, що ініціативи уряду «взагалі виведуть тендерні потоки з-під дії законів: міністерства просто створять собі підприємства, через які здійснюватимуть усі закупівлі». Іншу думку має голова фракції Партії регіонів Олександр Єфремов: «Через складність тендерних процедур, які займають багато часу, державним підприємствам дуже важко вести господарську діяльність і конкурувати з приватними…» Кабмін, за словами депутата-регіонала, просто хоче виправити цю ситуацію.
Нагадаємо, що чинний закон про держзакупівлі навантажує замовників та учасників торгів паперовою роботою. Це справді перетворює тендери на суцільну муку: стоси паперів мають бути надіслані до Києва для публікації в офіційному виданні – «Віснику державних закупівель», погоджені з Мінекономіки (уповноваженим органом у галузі держзакупівель). Будь-яка некоректна печатка (або її брак) можуть на місяці затягнути власне закупівлю. Іноді такі ситуації неприпустимі: годі уявити, як озброєні та голодні військовослужбовці шукатимуть їжу внаслідок якихось збоїв у системі постачання харчів.
Автори законопроекту №7532 вирішили скасувати вимоги стосовно публікації майже всіх конкурсних документів, зокрема, звітів про результати проведення торгів, протоколів розкриття тендерних пропозицій тощо. Але ж саме в цих документах і наведені дані про учасників конкурсів, цінові пропозиції переможця та переможених… Саме ці звіти і протоколи дають можливість громадськості перевіряти, чи не брали участь у тендері дві фірми одного власника, чи є пропозиція переможця справді кращою тощо. І саме тому оприлюднення цих даних вкрай важливе. При цьому йдеться не просто про зацікавленість, наприклад, представників ЗМІ, а про рівень відкритості тендерних потоків (нагадаємо ще раз – 172 млрд грн у 2010-му) для контролюючих органів.
«Тільки-но після публікації у «Віснику» з’являється інформація, що лише одна компанія бере участь у конкурсі, втручаємося, – запевняє керівник ГоловКРУ Петро Андрєєв. – Після цього багато держустанов відміняють торги, оскільки розуміють, що можуть нести кримінальну відповідальність, якщо гроші підуть… Так, аудитори перешкодили укладенню угоди генпідряду ДП «Обслуговування повітряного руху України» із ЗАТ «Інком» на суму 54,1 млн грн на виконання будівельно-монтажних робіт. І таких прикладів можна навести по кожній області». По суті, ГоловКРУ, уповноважене перевіряти тендерні потоки, у разі ухвалення законопроекту №7532 ризикує втратити можливість запобігати зловживанням.
Танок із граблями
Автор цих рядків окреслив ці та інші ймовірні наслідки реформування тендерної системи голові фракції ПР Олександру Єфремову, зауваживши, що і чинні норми (не кажучи вже про новели) не убезпечують від зловживань. Був навіть наведений приклад: нещодавно Полтавська регіональна філія держпідприємства «Центр державного земельного кадастру» за результатами «відкритих торгів» уклала угоду про оренду офісу з одним із місцевих приватних підприємств. Регіональна філія такого ДП – це навряд чи сотні осіб штату, проте піврічна оренда кабінетів коштувала (!) 22,36 млн грн. І це ж не в Києві, а в Полтаві! Пан Єфремов відповів, що такі випадки мають бути «об’єктом уваги правоохоронних органів». Але ж законопроект №7532 створює умови для приховування відповідної інформації від правоохоронців, які зазвичай отримують її від ревізорів.
До речі, саме фахівці ГоловКРУ систематизували відомості про схеми держзакупівель за часів останнього прем’єрства Юлії Тимошенко. На базі насамперед цих даних порушили кримінальні справи щодо низки колишніх чиновників. Чому уряд Миколи Азарова змінює систему контролю? Чи не свідчить це про бажання заздалегідь сховати кінці в воду? Так чи інакше, але наслідком ухвалення законопроекту №7532 буде повернення до тендерного хаосу річної давнини, коли, за даними ГоловКРУ та Рахункової палати, попередній уряд видав розпоряджень про погодження закупівель за неконкурентними процедурами на загальну суму понад 30 млрд грн. Зараз, здається, влада розпочинає танок із граблями. Але ж граблі ці в рази більші, ніж у 2008–2009 роках, оскільки поза межами дії базового закону опиняється набагато потужніший грошовий потік – закупівлі всіх держпідприємств.
Інформаційна підтримка
Парадоксально, але факт: Світовий банк, Єврокомісія та представники Євросоюзу не лише підтримують законопроект №7532, а навіть шантажують український уряд позбавленням фінансової допомоги на суму понад €600 млн у разі неприйняття документу. Раніше міжнародні установи уважно вивчали зміни до тендерного законодавства і критикували їх.
Під час телефонної розмови з представником Світового банку (співрозмовник побажав залишитись інкогніто, оскільки не був уповноважений оприлюднювати позиції установи) з’ясувалося, що урядову ініціативу підтримують із застереженнями. Однак надати перелік цих зауважень представник СБ відмовився, адже вони є складовою листування з урядом і їхнє оприлюднення нібито потребує погодження – така ділова етика.
Позиція представників Євросоюзу більш-менш відома. Вони прагнуть наблизити тендерне законодавство України до світових стандартів, зокрема, за рахунок фіксації на нормативному рівні поняття «рамкова угода», щоби держустанови отримали право на додаткові закупівлі у фірм, які виграли відповідні тендери. Навряд чи потрібно пояснювати, що поєднання цієї ідеї із зафіксованими в урядовому законопроекті №7532 корумпує систему тотально. Ще одна важлива для ЄС річ – зміни до положень про термінову закупівлю. Чинний закон, зокрема, передбачає, що закупівля за процедурою «в одного учасника» може проводитись у «випадку виникнення термінової потреби в товарах, роботах чи послугах». В Єврокомісії слушно зауважують, що таке формулювання може легалізувати будь-яке зловживання. Скажімо, минулого літа київські чиновники, які діяли за процедурою закупівлі «в одного учасника», витратили кілька мільйонів гривень на послуги з організації святкування Дня Незалежності України. Брак конкуренції між потенційними організаторами свята (що, напевно, сприяло б економії бюджетних коштів) мотивували… надзвичайними обставинами, а саме тим, що постанови про святкування прийняли запізно і часу на проведення тендеру не залишилось. Але що пропонують у зв’язку з цим європейці? Дозволити проведення закупівель «у одного учасника» у випадку «виникнення особливих економічних чи соціальних обставин, які унеможливлюють дотримання термінів процедури конкурсних торгів». Практично замінити пасок на поясок. Святкування Дня Незалежності України може бути як терміновим заходом, так і особливою соціально-економічною обставиною. А між іншим, процедура «в одного учасника» – це 25–40% загального тендерного потоку (залежно від року).
Джерела Тижня в міжнародних структурах повідомили, що підтримка законопроекту №7532 з боку Світового банку обумовлена його непоінформованістю, зокрема, про норми щодо виключення держпідприємств з-під дії закону та закриття інформації про тендери… Але ж що від цього змінюється?.. Уряд та АП розраховують на ухвалення документу вже в березні, попри численні недоліки. Протидії майже немає, а про те, що держзакупівлі мали б бути інструментом сприяння розвитку середнього бізнесу в Україні, чомусь взагалі не йдеться. Так би мовити, є у тендерної корупції початок, немає у неї кінця.
ЦІЛКОМ ОФІЦІЙНО
Деякі висновки Головного науково-експертного управління Верховної Ради щодо заходів, спрямованих на реформування системи держзакупівель, зокрема на їхню відповідність нормам базового Закону «Про здійснення державних закупівель»:
– вилучення з Господарського кодексу норми про застосування положень базового закону до закупівель комунальних унітарних підприємств може сприяти посиленню корупції в органах місцевого самоврядування та робить тендерні процедури невизначеними;
– казенні та державні комерційні підприємства, господарські товариства (державна частка у статутному фонді яких перевищує 50%) здійснюватимуть закупівлі, згідно з рішеннями Кабміну (а не відповідно до правил, встановлених базовим законом). Цей підхід не повною мірою узгоджується з вимогами законодавства;
– непоширення дії базового закону на закупівлю послуг з оренди нежитлових приміщень для розміщення бюджетних установ не повною мірою узгоджується з основною метою закону – створенням конкурентного середовища, запобіганням корупції в цій сфері тощо;
– розширення переліку товарів, робіт, послуг, державні закупівлі яких провадитимуться на підставі окремих законів, може призвести до ускладнення законодавства, послабити його цілісність, ускладнити тендерні процедури;
– необґрунтованою видається пропозиція виключити норму про погодження процедури закупівлі в одного учасника уповноваженим органом (з огляду на суспільну значущість прозорості та законності проведення таких процедур);
– зміна порядку оприлюднення інформації про закупівлі та звуження масивів даних, які підлягають оприлюдненню, не має докладних обґрунтувань. Слід зауважити, що новий порядок дещо ускладнить пошук інформації для учасників. Як наслідок – реалізація пропозиції дещо знизить відкритість тендерних процедур;
– норма, згідно з якою замовник може скористатися процедурою закупівлі в одного учасника у разі нагальної потреби у зв'язку з виникненням особливих економічних чи соціальних обставин, нечітка, а також складна для застосування й може мати негативні наслідки;
– проведення без застосування процедур закупівель послуг і товарів для спортивних збірних України, протезно-ортопедичних товарів, навчання безробітних не повною мірою узгоджується з основною метою цього закону – створенням конкурентного середовища, запобіганням корупції в цій сфері тощо.