Якість війська значною мірою визначається якістю зброї. Щодо цього доречно нагадати відоме прислів’я, яке приписують французькому імператору Наполеону І Бонапарту: «…Бог на боці того, у кого краща артилерія!». Із цим важко сперечатися. У випадку України йдеться не тільки про зброю, а й про війну нового покоління, отже, немає рецептів виходу із ситуації, у якій опинилася наша країна та її військо. Одним із пріоритетів має бути посилення і навіть переформатування національного ОПК, треба позбавити ДК «Укроборонпром» зайвих функцій, що заважають працювати за основним призначенням і підвищувати ефективність виробництва.
Звісно, такі реформи не можуть проводитися без модернізації всієї промисловості країни незалежно від форм власності (тим більше що приватні виробники ОВТ відіграють дедалі помітнішу роль у виконанні оборонного замовлення). Тому держава має остаточно відмовитися від дискримінації приватних виробників і встановити на зброярському ринку прийнятні для всіх гравців правила гри. Але будь-які зміни повинні відбуватися в межах законів, що регулюють таку діяльність і забезпечують взаємний зв’язок усіх залучених до цього процесу гравців. Інакше кажучи, є потреба в скоординованому реформуванні державного оборонного замовлення (ДОЗ), тоді як насправді спостерігаємо зовсім інше.
Читайте також: Чим визволяти українське море?
На думку експертів, наявність у ВР одразу трьох альтернативних законопроектів із одного питання свідчить не лише про демократичні підходи, а й про те, що нам, на жаль, бракує єдиного центру, де визначалися б принципи, що закладаються в новий законопроект, і його головна мета.
Навіщо нам новий закон?
5 грудня Верховна Рада України в першому читанні ухвалила Закон «Про оборонні закупівлі» (№ 2398-д). Документ підтримали 293 голосами. Як повідомлялося, законопроект до кінця року повинен пройти друге читання. Його ухвалення дасть змогу вже у 2020-му здійснювати державні оборонні закупівлі за новим законом. На думку розробників, нова система покликана гармонізувати правила оборонних закупівель відповідно до стандартів країн — партнерів НАТО та ЄС, підвищити ефективність використання оборонного бюджету й суттєво зменшити потенційні корупційні ризики.
В експертному середовищі вважають, що потреба в новому законі з’явилася не сьогодні й не торік. Вона назрівала протягом усього часу незалежності, проте агресія Росії проти України змусила активізувати зміну цієї парадигми. Передусім із огляду на необхідність негайного перезавантаження вітчизняної оборонки й упорядкування процесів, пов’язаних із замовленням, розробкою, виготовленням тощо нових видів ОВТ в умовах обмеженого оборонного бюджету.
Від колишнього СРСР наша країна успадкувала разом із найбільшим як для Європи 980-тисячним військовим угрупованням величезні запаси військового майна, зброї, боєприпасів, техніки тощо. Усе це десятиліттями накопичувалося для забезпечення на випадок великої війни й відповідно наступальних дій тодішньої Радянської армії проти сил НАТО. Саме такий сценарій постійно відпрацьовували на навчаннях Збройні сили СРСР і його союзники по Варшавському договору.
Читайте також :Нова техніка для ЗСУ: висока готовність
Однак наявність зазначених запасів озброєнь, військової техніки та майна зіграла з нами злий жарт: замість того щоб дбати про нові технології на розвиток оборонного виробництва (і відточення оборонних закупівель), державні структури України десятиліттями були зайняті розпродажем надлишків військового майна та зброї і скороченням власного війська. Що ж стосувалося новостворених зразків озброєнь і військової техніки (ОВТ), то вони переважно спрямовувалися на експорт, і процедури оформлення не виходили за межі наявних правил. А оскільки ЗСУ весь цей час і далі користувалися наявною радянською технікою та озброєнням, то їх теж нібито все влаштовувало. А отже, і потреби в зміні правил оборонних закупівель не було.
Утім, поступово запаси на складах вичерпалися і військово-технічна співпраця з іноземними країнами перейшла на поставки вже нових видів ОВТ, здебільшого створених за часів незалежної України. Відповідно назріло питання прийняття нових зразків на озброєння ЗСУ й уже після цього дозволялися поставки на експорт. Та річ у тім, що створення нових зразків ОВТ зазвичай є складним процесом, який потребує значних коштів, часу й дотримання певних бюрократичних процедур. Наявна в Україні державна монополія на експорт спеціальної (зброярської) продукції поряд із традиційною закритістю цього сегмента стала джерелом проблеми, про масштаби якої час від часу суспільство дізнається через періодичні гучні скандали.
До того ж усе прикривалося завісою таємності, далеко не завжди обґрунтованої. Ідеться не лише про останні роки, це триває вже понад два десятиліття. Тож уже восени 2018-го спільно розробляти новий законопроект узялися Міністерство оборони, Міністерство економічного розвитку України й комітети Верховної Ради. У чому полягає важливість цього документа? Передусім ідеться про заміну застарілої і вже архаїчної нормативно-правової бази. Крім того, згідно з європейським законодавством Україна має виконати власні зобов’язання (у межах імплементації про Асоціацію з ЄС) і визначити правила у сфері закупівель для потреб оборони відповідно до Європейської директиви з оборонних закупівель. Як зазначено в Пояснювальній записці, мета ухвалення законопроекту — «необхідність гарантованого забезпечення обороноздатності України шляхом підвищення ефективності використання коштів Державного бюджету України на закупівлю товарів, робіт і послуг оборонного призначення та сприяння розвитку науково-технічного й технологічного потенціалу вітчизняного ОПК за рахунок підвищення прозорості документів оборонного планування, процедур закупівель, дієвості громадянського та демократичного цивільного контролю, а також зниження корупційних ризиків».
У документі передбачено ефективні механізми захисту вітчизняного виробника, зважаючи на інтереси виконавців державних контрактів із закупівлі товарів, робіт і послуг оборонного призначення. Зокрема, ідеться навіть про можливість коригування цін у разі суттєвих змін фінансово-економічних умов виконання контрактів. Міністр оборони України Андрій Загороднюк назвав оборонні закупівлі «однією з найкритичніших реформ, які ми запланували. Вона має вивести закупівлі (передусім озброєнь) на абсолютно новий рівень практики держав — членів НАТО». Міністр також зазначив: «Це перший крок до великої перемоги й справа стратегічного значення. Я дуже сподіваюся на друге читання та ухвалення документа в цілому».
Певні деталі
Передусім законопроект передбачає таке:
• затвердження типових державних контрактів;
• чітке визначення повноважень Міноборони та Мінекономіки в частині, що стосується планування і здійснення закупівель;
• впровадження критерію «життєвий цикл» озброєння, військової та спеціальної техніки;
• поступовий перехід до державного підтвердження якості на основі підходів, що використовуються у відповідних стандартах НАТО;
• надання можливості державним замовникам здійснювати закупівлі товарів, робіт і послуг оборонного призначення за прозорими та конкурентними процедурами, а також за імпортом;
• здійснення закупівель у межах трирічного планування;
• встановлення державним замовником додаткових критеріїв відбору з метою гарантування безпеки інформації з обмеженим доступом (збереження секретної та конфіденційної інформації) і безпеки постачання (своєчасне та надійне виконання договору);
• підтримка національної оборонної промисловості як державного, так і приватного сектору;
• визначення способів захисту інтересів виконавців, що беруть участь у процедурах закупівлі, зокрема через запровадження розрахункової ціни на товари, роботи й послуги оборонного призначення в єдиного виконавця;
• надання доступу до процедур закупівель оборонної продукції іноземним постачальникам за умови надання переваги виробникам, локалізованим на митній території України, а також тим, які забезпечують вигідніші умови утримання, сервісу й ремонту поставленої продукції;
• створення умов національним виробникам для безпосередньої участі в проектах щодо постачання товарів, робіт і послуг оборонного призначення для потреб країн — членів НАТО;
• заборона державним замовникам знижувати рівень рентабельності на власний розсуд;
• можливість укладання інвестиційних угод на розвиток виробництва;
• автоматизацію та діджиталізацію відомостей щодо ринку оборонної продукції через створення електронного реєстру відповідних постачальників.
З огляду на рішення повністю відійти від наявної в країні практики ДОЗ, новий закон, попри збереження в ньому певних положень чинних нормативних актів, усе ж таки має бути новим документом, який відповідатиме європейським підходам із забезпеченням більшої конкуренції і прозорості.
При цьому, зважаючи на специфіку оборонної продукції, пропонується поряд із максимальною відкритістю процесу закупівель із трирічним плануванням залишити закриту частину. Доступ до неї потенційні учасники отримуватимуть через спеціально створений електронний реєстр. Також передбачено окрему процедуру закупівель для умов воєнного стану.
Читайте також: Нові обличчя повітряної війни
На думку авторів законопроекту, доцільно відійти від державного регулювання економіки. Закон не повинен одночасно регулювати закупівлі замовників із секторів оборони й безпеки та промисловості й виробництва. З огляду на належність зазначених секторів до сфери відповідальності різних міністерств, вони мають розвиватися окремо. Особливого значення набуває можливість здійснення закупівель у межах трирічного планування, що якісно змінює підходи щодо розробки ОВТ із тривалими термінами виготовлення (наприклад, бойові кораблі, важкі літаки й складні ракетні комплекси). Це багато що якісно змінить на краще як у війську, так і в підприємствах ОПК України.
За оцінками військових, такий підхід дасть змогу не тільки планувати виробництво, а й прогнозувати потреби війська в нових зразках ОВТ хоча б на осяжну перспективу, на відміну від нинішньої практики. Ба більше, можна сподіватися, що в майбутньому, за прикладом США й провідних країн Заходу, Україна у сфері оборонних закупівель також дістане можливість здійснювати їх на тривалій основі.
Нині певні підвалини для цього вже створені. Так, відповідно до Закону «Про національну безпеку України» від 18 червня 2019-го стратегія ОПК розробляється на 10 років. На думку експертів, цього все одно недостатньо, оскільки йдеться про потребу на державному рівні прогнозувати й планувати оборонну стратегію та закупівлі на віддаленіші терміни, на 20, 30 і більше років, щоб устигнути вчасно підготуватися й створити нові види озброєння.
Уперше у вітчизняній практиці документом пропонується впровадження такого важливого поняття, як вартість життєвого циклу. Це дозволяє купувати зразки не просто за ціною одиниці, а з урахуванням усього експлуатаційного терміну. Так можна обрати те, що дешевше впродовж усього життєвого циклу виробу, а не лише окремої одиниці. До цього додамо можливість запобігти небажаним наслідкам на кшталт потреби в запасних і замінних частинах для ОВТ під час експлуатації, тобто того ж таки життєвого циклу. Останній приклад, за яким, як то кажуть, не треба далеко ходити.
У сусідній Польщі через брак запасних частин на невизначений термін припинені польоти більшості бойових літаків американського виробництва типу F-16 польських ВПС. Бо там під час підписання контракту про життєвий цикл не йшлося, передусім економили кошти. І тепер очікують, коли зі США за дорого й довго привезуть усе необхідне.
Отже, ухвалений у першому читанні законопроект багато в чому матиме нову якість, що дасть змогу ОПК України працювати інакше, а потенційним замовникам — отримувати ОВТ за новими правилами, максимально наближеними до європейських. Відповідно військові зможуть (уперше!) замовляти зразки ОВТ заздалегідь і ті, які їм потрібні, а не які спроможна випускати промисловість. Щоправда, цьому повинен передувати Оборонний огляд — стратегічний прогноз і визначення того, яке саме озброєння і для вирішення яких саме завдань потрібне кожному роду військ ЗСУ. Можливість наперед визначати пріоритетні напрямки протистояння конкретним загрозам дасть змогу залучати до тіснішої співпраці наукові установи, як військові, так і цивільні. Адже відомо, який потенціал має Україна в цій царині: за умов перспективного планування, передбачених законопроектом «Про оборонні закупівлі», ОПК отримає саме ті довгі гроші, яких так бракує сьогодні.