Якщо президент пропонує законопроект, який на перший погляд містить прогресивні ідеї, спрямовані на покращення ситуації у сфері, на яку він має поширюватися, аналітики, перш за все, радять шукати відповідь на запитання, чим він вигідний голові держави. Законопроект про держслужбу, який передбачає, зокрема, заборонити посадовцям членство в політичних партіях, – не виняток. Здається, що ініціативи керманича країни з удосконалення держслужби, які пропонується втілити в межах адмінреформи, наближають українського чиновника до європейських стандартів. Проте за ними стоїть прагнення очільника президентської адміністрації відігравати домінуючу роль у Партії регіонів. А держслужбовці й надалі залежатимуть від політиків.
Імітація деполітизації
На відміну від більшості законодавчих ініціатив, запропонованих командою голови держави, Законопроект «Про державну службу» ледь вдалося протягти через парламент у першому читанні. А до цього віце-спікер Адам Мартинюк, доклавши значних зусиль, умовив народних обранців включити президентський документ до порядку денного. Як у представників опозиції, так і у значної частини депутатів від парламентської більшості реакція на ініціативи гаранта стосовно деполітизації чиновницького складу, а саме на заборону держслужбовцям бути членами політичних партій, негативна.
Переконуючи депутатів підтримати президентські ініціативи в першому читанні, Мартинюк наголосив, що норма про політичну нейтральність за результатами обговорення з нього вилучається. Народні обранці натомість стверджують, що до другого читання цю норму з документа не приберуть, оскільки її вилучали з порушенням регламенту.
«Викидати ці норми з тіла законопроекту так просто не можна. Щоб усе відбувалося відповідно до регламенту, його потрібно було направити на доопрацювання на повторне перше читання в комітет. Останній би порадився із суб’єктом законодавчої ініціативи, і можливо, через тиждень на заміну внесли законопроект уже без цих норм», – пояснює народний депутат від фракції БЮТ Еліна Шишкіна.
Варто зазначити, що деполітизація держслужби і безпартійність чиновників є поширеною практикою європейських демократій. Проте опозиціонери побачили в цій пропозиції невідповідність ст. 36 Конституції, яка передбачає право всіх громадян бути членами політичних партій та громадських організацій. Відповідно до аргументів критиків Основний Закон обмежує це право лише в інтересах нацбезпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей, а партійність чиновників аж ніяк не загрожує нацбезпеці. Деякі юристи з таким підходом погоджуються, пропонуючи шукати м’якіші форми деполітизації чиновницького апарату.
Не в захваті від документа і в партії влади. Як стверджують самі регіонали, ці законодавчі норми ситуації не змінять. Дію законопроекта пропонують не поширювати на президента, членів Кабміну та заступників міністра, котрі як де-факто, так і де-юре залишатимуться заполітизованими і, крім того, керуватимуть чиновниками нижчих рівнів. І начебто безпартійні посадовці нижчих рівнів залюбки демонструватимуть лояльність до правлячої партії та своїх «політичних» керівників. Наприклад, губернаторів призначає президент, тому незалежно від того, партійні вони чи ні, будь-що вони демонструватимуть гарантові прихильність.
У ПР подейкують, що за запропонованою нормою криється бажання досягти конкретних політичних цілей, насамперед здійснити серйозні кадрові ротації в Партії регіонів, у яких зацікавлений голова Адміністрації Януковича Сергій Льовочкін, який у такий спосіб хоче встановити контроль над політичною силою або позбавити її статусу формальної опори президента. Саме Льовочкіна і вважають автором ідеї про деполітизацію.
Якщо норму про безпартійність таки вдасться протягти через парламент, 18 губернаторам, а також заступникам губернаторів на Волині та Київщині, що очолюють обласні організації ПР, доведеться відмовитися від своїх партквитків та посад у партії. Розпочнеться боротьба за вакантні крісла керівників обласних організацій між різними групами впливу всередині політсили. Саме загостренням суперечок всередині ПР та послабленням впливу всередині партії і стурбовані регіонали, які виступають проти президентської ініціативи.
За нормою про деполітацію стоять й інші цілі. По-перше, уникнути звинувачень у застосуванні адмінресурсу напередодні парламентських виборів, які планують провести за змішаною системою. По-друге, дистанціювати політсилу, яка нині втрачає рейтинг, від чиновницького апарату, до якого населення ставиться набагато негативніше, ніж до діяльності ПР. По-третє, вчергове довести європейській спільноті, яка останнім часом лише критикує українську владу, що реформи таки проводяться, зокрема адміністративна, яка має наблизити українських чиновників до європейських стандартів держслужби. І зрештою, ця норма надасть змогу чинній владі вигнати з лав держслужбовців осіб, які перебувають на держпосадах ще з часів попередньої влади і є членами опозиційних партій.
Інші проблемні норми
Законопроект пропонує включити до лав держслужбовців помічників та радників президента, але не надає такого статусу помічникам нардепів, у чому простежуються подвійні стандарти. По-перше, і радники президента, і помічники нардепів залежать від своїх «заполітизованих» керівників, тому, якщо автори документа прагнуть деполітизації, було б логічним не надавати статусу держслужбовця цим категоріям. По-друге, на помічників і радників президента та керівників і працівників патронатних служб членів Кабміну не розповсюджується положення, згідно з яким встановлено мінімальні загальні вимоги до рівня професійної компетентності держслужбовців. А це сприятиме підвищенню рівня корупції під час вирішення кадрових питань. Тому ініціативи гаранта з реформування держслужби більше схожі не на прагнення її вдосконалити, а на спроби Януковича посилити свій контроль над вертикаллю влади.
Одним із найбільших недоліків запропонованої реформи держслужби експерти називають і ст. 5 законопроекту, яка передбачає, що «державне регулювання та проведення державної політики у сфері державної служби здійснюється спеціально уповноваженим органом у сфері державної служби». Але статусу цього спеціального органу не прописано, а тому він може потрапляти в залежність від політичних впливів.
Крім того, згідно з законопроектом, за працівниками органів державної влади, державних підприємств, установ та організацій, які на день набрання ним чинності були держслужбовцями, цей статус має бути збережений. Це призведе до ситуації, коли в одному державному інституті водночас функціонуватимуть різні правові режими щодо його працівників: деякі працівники будуть держслужбовцями, а деякі – ні.
Більшість експертів негативно оцінюють скасування щомісячного преміювання держслужбовців та виплат за ранги та вислугу років. Це ставить під сумнів потребу в самому інституті рангів, знижує стимулювання державних службовців до просування по службі та до постійної роботи на держслужбі. До того ж, зменшення рівня офіційного матеріального забезпечення державних працівників неминуче стимулюватиме посилення корупції та хабарництва.
Суттєво розширені повноваження керівництва щодо звільнення держаних службовців за дисциплінарну провину: за 10 із 12 видів дисциплінарних правопорушень поданим проектом передбачено найсуворішу санкцію – звільнення.
Майже незмінною залишають ексклюзивну систему пенсійного забезпеченнядержпосадовців, зокрема норми про призначення пенсії у розмірі 80–90 % зарплати державного службовця, хоча влада й обіцяла переглянути чиновницькі пенсії в межах пенсійної реформи.
Є в законі й певні позитивні моменти, приміром, детальне визначення єдиних умов вступу на державну службу шляхом проведення відкритого конкурсу для чиновників нижчих рівнів. Проте, зважаючи на кількість недоліків реформи держслужби, якість роботи чиновників ця норма особливо не покращить.
Незаполітизовані чиновники: світовий досвід
Типовий кодекс поведінки посадовців органів державної влади та місцевого самоврядуваннярекомендований державам-членам Комітетом міністрів ради Європи стверджує що:
- посадовець зобов’язаний бути політично нейтральним і не може робити спроб діяти всупереч законним настановам, рішенням чи діям органів державної влади та місцевого самоврядування ;
- посадовець повинен дбати, щоб його політична діяльність або участь у політичних чи публічних дебатах не шкодили впевненості громадян або працедавців у його здатності виконувати свої обов’язки неупереджено і віддано;
- виконуючи свої обов’язки, посадовець не повинен дозволяти використовувати себе для цілей політичних партій.
У Німеччині розрізняють поняття «політичний чиновник» та «чиновник-спеціаліст». Політичні чиновники йдуть у відставку, коли до влади приходять інші партії, що формують уряд. Тому водночас зі зміною уряду змінюється зазвичай приблизно 20% керівного складу міністерств та відомств. Чиновники-спеціалісти працюють на постійній основі, вони повинні мати дуже високий рівень професійної підготовки, часто вищий, ніж у їхніх політичних керівників. Відповідно до закону про держслужбу чиновники мають право бути членами політичних партій, але на службі зобов’язані дотримуватися політичного нейтралітету.Крім того, є принцип пропорційного представництва партій в органах держуправління.
В Японії чиновникам заборонено брати учать у страйках. Вони мають право бути членами політпартій, але їм заборонено балотуватися на виборні публічні посади та бути політичними консультантами.
У США посадовцям дозволено у неробочий час носити значки із символікою політичних партій або розміщувати цю символіку на особистому автомобілі; проявляти політичну активність у питаннях, не пов’язаних з певною партією, наприклад в обговоренні змін до Конституції, на референдумах, під час схвалення муніципальних указів. Чиновники можуть бути членами політичних партій, брати участь у партійних з’їздах, голосувати на зборах партії, але не мають права на активну учать в керівництві партії.
У Грузії і Польщі чиновники не можуть бути членами політичних партій.