У п’ятницю, 19 лютого, на офіційній фейсбук-сторінці посольства Німеччини в Україні з’явилася публікація, яка дещо вирізнялася на тлі більшості повідомлень установи. На перший погляд, вона не була присвячена якійсь конкретній події, даті чи ініціативі. Зібрала 48 лайків, п’ять поширень і жодного коментаря, що за мірками соцмережі є дрібницею. «Жваві дискусії щодо статусу громади як юридичної особи демонструють, що це дуже важливе питання для місцевого самоврядування в Україні. На наш погляд, громади повинні бути юридичними суб’єктами відповідно до національного адміністративного законодавства, щоб мати власні права згідно з Європейською хартією місцевого самоврядування (ЄХМС)», — зазначено в наведеній цитаті Ґеорґа Мільбрадта, спецпосланця уряду Німеччини з питань реформ в Україні. «Ми знаємо, що дехто боїться «чорних реєстрацій», як це було колись. Однак не слід забувати, що ці «чорні реєстрації» були можливими лише тому, що чинне законодавство не передбачає юридичного характеру громад», — ішлося на кілька абзаців нижче. Які саме «жваві дискусії» призвели до повідомлення на офіційній сторінці посольства, автори не уточнили. Однак наприкінці допису позначили: Офіс президента, СБУ та РНБО.
Більш ніж через місяць після того, 24 березня, на сайті українського парламентського комітету з питань державної влади, місцевого самоврядування, регрозвитку та містобудування в розділі новин опублікували відповідь Ради Європи на звернення комітету «щодо правосуб’єктності територіальних громад». Половину й так невеличкого листа за підписом голови директорату з питань демократії Ради Європи Снєжани Маркович займають загальні фрази про повагу, «плідну співпрацю» і «прогрес у роботі». Лише в останньому абзаці написано таке: «Щодо Ваших конкретних запитань, які стосуються Європейської хартії місцевого самоврядування (ЄХМС), повинна сказати, що Хартія є гнучким інструментом, спрямованим брати до уваги різноманітні ситуації та забезпечувати мінімальний рівень захисту органів місцевого самоврядування та громадян/-ок від зловживань владою центральними урядами. Отже, зміна суб’єкта юридичної особи в Україні з рад на громади, строго кажучи, згідно з Хартією не є зобов’язанням».
Ці дві події насправді є відлунням дискусії, яка триває не один рік. Її нинішнє загострення має цілком конкретні причини. Реформа децентралізації виходить на новий етап. Теми, які раніше відкладали для просування того, що не викликало заперечень більшості, нагадуватимуть про себе дедалі частіше.
Довгий законопроєкт
«Я сьогодні в чаті нашого комітету запостив 22 сторінки висновку про те, чи має громада бути юридичною особою, від співавтора ЄХМС професора Герцога. Співавтора Хартії! Там великими літерами написано, що має… У чаті комітету була просто істерика. Про те, що ми граємо на руку Медведчуку», — каже народний депутат від «Слуги народу» Дмитро Гурін під час одного з онлайн-заходів на тему реформи децентралізації. Схожих заходів, де Гурін переважно виступає в ролі модератора, впродовж минулого й нинішнього року відбулося кілька десятків. Депутат став головним розробником законопроєкту про органи місцевого самоврядування. Незважаючи на всі перипетії довкола децентралізації впродовж останніх семи років, чинний у цій сфері закон ухвалили ще в 1990-х. Однопартійці Гуріна в комітеті мають майже двократну перевагу над представниками всіх інших фракцій Ради, тому описаний ним епізод не можна списати на міжпартійну боротьбу. Це радше ознака відмінності в поглядах на майбутнє реформи й ризики, які мають різні підходи. Поділ може бути навіть у поглядах представників однієї політсили. У законопроєкті Гуріна, який готували щонайменше рік, до останнього мали намір внести норму про реєстрацію громад як юридичних осіб. Це новація для України, але не для країн Євросоюзу. До згаданої публікації посольства Німеччини прикріпили табличку з порівнянням юридичного статусу муніципалітетів у різних країнах Європи та колишнього СРСР (див. «Яка ситуація в інших країнах?»). Із неї випливає, що Україна опинилася в невеликій групі країн разом із Росією, Білоруссю, Казахстаном і Киргизстаном, де муніципалітети не мають статусу юридичної особи. До зміни такого статусу Україну нещодавно закликав і Європейський парламент у резолюції від 11 лютого щодо прогресу реформ та імплементації Угоди про асоціацію з ЄС.
Читайте також: Запасний командний пункт президента
Ту саму табличку використовував і Гурін під час своїх публічних обговорень. Проте вже 1 березня, коли він презентував остаточний варіант документа, згадок про статус громади як юридичної особи в ньому не було. Обговорення засвідчили, що значних шансів на ухвалення такої норми в нинішньому парламенті немає. Для багатьох експертів із децентралізації ця тема викликає зовсім інші асоціації, ніж давні європейські традиції організації життя в громадах.
«Запровадити таку модель (із громадами як юридичними особами. — Ред.) Україну закликали Європарламент і посольство Євросоюзу, проте модель викликає такі гарячі дискусії, які в проєкті цього закону не пропонували», — написав Гурін у березні в матеріалі про свій законопроєкт на офіційному вебсайті «Децентралізація».
«Чорні реєстратори»
У грудні 2020-го село Верхня Рожанка на Львівщині здобуло чималу порцію слави в українських ЗМІ. Майже півгодинне відео з ютубу, уривки якого транслювали навіть телеканали, подекуди схоже на трагікомічний фільм — із тих, які пропонують радше фестивальній публіці, ніж широкому глядачеві. У просторій кімнаті (судячи з усього, це чиясь кухня) сидять близько десяти осіб різного віку. Обличчя декого з них відбивають повне нерозуміння того, що відбувається навколо, і водночас усвідомлення урочистості моменту. На обідньому столі стоїть прапорець України — перевернутий жовтим догори. Головну роль у дійстві відіграє чоловік середніх років в окулярах, який зовнішнім виглядом відрізняється від решти присутніх — щось середнє між типовим політиком, експертом із телебачення та головою комунального підприємства.
«Тепер, коли ми знаємо, що органи, які діяли на цій території, фактично належать до органів іншої державності — Української Радянської Соціалістичної Республіки, і що вони самі себе видавали за органи чинної держави — Республіки Україна, нам треба зрозуміти, як визнати їхню роботу: задовільною чи незадовільною?», — запитує чоловік в окулярах.
«Незадовільною!» — відповідають йому присутні. Чоловік в окулярах — мешканець Дніпра Анатолій Балахнін. На зборах у Верхній Рожанці утворили «справжню» сільраду всупереч тій, що працює відповідно до українського законодавства. На думку прихильників руху, одним із яскравих виразників якого є Балахнін, чинну українську владу не засновано у правовий спосіб. Періодично Балахнін і його прихильники створюють інформприводи в різних куточках України. Частіше це невеликі села, де так само, як і у Верхній Рожанці, утворюють «сільради» або щось подібне. Часто це відбувається там, де наявні майнові конфлікти. Наприклад, Верхня Рожанка відома тим, що тут планують розпочати будівництво великого гірськолижного курорту, який позиціонують як конкурента Буковелю.
Читайте також: Міністерство президентських справ
Постать Балахніна періодично виникає на сторінках ЗМІ й так само періодично медіа повідомляють про зацікавленість його діями з боку СБУ. Так було після Верхньої Рожанки, але вже за кілька днів, наприкінці грудня 2020-го, з’явилося нове повідомлення: у Києві анонсували «Всеукраїнський національний конгрес», де планували «перезаснувати державу», обрати «президента», «уряд» і «силові органи». Сам Балахнін тепер позиціонується як «перший президент України», від його імені видають «укази», яких зараз щонайменше три. Ті події отримали порцію уваги в російських ЗМІ, де публікації виходили із заголовком «Президентом нової України став сантехнік».
Наприкінці березня Балахнін знову нагадав про себе. Зараз у групах його прихильників обговорюють «затримання дипломатичної місії України» у Стамбулі. «Місія» разом із Балахніним нібито мала податися у штабквартиру ООН у Нью-Йорку транзитом через Стамбул. Упродовж тижня прихильники «президента» тероризували телефоном працівників представництва ООН в Україні й навіть пікетували посольство США, викладаючи підтвердження своїх дій у ютубі.
Власне, діяльність Балахніна — лише невелика частина мережі подібних. Хтось утворює «Конфедерацію об’єднаних народів» і роздає прихильникам «паспорти людини», стверджуючи, що без нього «правовий статус» не підтверджено. Хтось відшуковує неточності в реєстрах і доводить, що вищі органи влади працюють нелегітимно. Наприклад, нинішній адвокат, а за часів президента Віктора Януковича — заступник міністра юстиції Володимир Богатир нещодавно звернувся до Окружного адмінсуду Києва з вимогою зобов’язати Мін’юст розгорнуто відповісти на його запит. Запит стосується ще однієї давньої тези прихильників ідеї про неправовий статус української держави. Якщо коротко, то історія в тому, що Кабінет Міністрів України із зазначеним кодом ЄДРПОУ 00031101 вказаний засновником низки юросіб (наприклад «Нафтогазу»). Проте окремих даних про особу з номером 00031101 Єдиний реєстр на запити не надає.
Who leads? Програма «U-LEAD з Європою», яку спільно фінансує низка країн ЄС, один із головних центрів підтримки децентралізації в Україні. Вони одні з перших почали публічно просувати тему зміни логіки юридичної реєстрації громад, що наразилося на опір низки українських експертів
«Ще цікавішою є ситуація зі статусом Верховної Ради України, яка не має не тільки коду, а й узагалі статусу юридичної особи», — наводить низка медіа слова Богатиря, який не замислювався про це під час роботи в Кабміні.
На такій теоретичній базі й постало явище, відоме тепер як «чорні реєстратори громад». Історія міцно асоціюється з Віктором Медведчуком і його «Українським вибором», який на початку своєї діяльності активно просував тему «справжнього народовладдя» (див. Тиждень № 6/2019). Коли в Україні започаткували процес добровільного об’єднання громад, то в низці регіонів відбулися конфлікти. Ініціативні групи, приблизно так, як це відбулося у Верхній Рожанці, юридично реєстрували громади на місцях, нехай навіть із трьох осіб, і оголошували, що решта мешканців може приєднуватися до них, бо вони є справжнім волевиявленням і самоуправлінням народу. Такі «громади» починали видавати свої документи, закликали відмовлятися сплачувати податки й комунальні платежі чинним держорганам, вимагали передати їм в управління майно та активно судилися з місцевими радами. Фактично, це було дуже схоже на спроби рейдерства, тільки в масштабі держави.
Читайте також: Слабке місце президента
Самопроголошені громади й навіть «держави» розміром із село — не суто український сюжет. Такі приклади є в багатьох країнах. Часто це має комічний вигляд, а десь таке навіть примудряються використовувати як туристичну принаду. Нещодавно у Великій Британії навіть випустили «Атлас країн, яких не існує». Проте в Україні ситуація має свій болючий контекст. Після окупації Криму, початку війни на Сході й постійного намагання Росії підірвати Україну зсередини, — не до жартів. Тому коли постало питання узаконення громад як юридичних осіб, це спричинило сварки, взаємні звинувачення й неабиякі емоції. Гурін і європейські партнери України говорили про узгодження українського та європейського законодавства. Однопартієць Гуріна Віталій Безгін пропонував йому натомість надіслати свій законопроєкт для аналізу в СБУ і РНБО — щоб там дали висновок, чи загрожують такі норми державі. І це лише один приклад із низки публічних суперечок, які могли спостерігати всі, хто цікавиться темою.
Важка історія
«Логіка людей, які піднімають питання рєстрації громад юрособами, така: припустімо, є громадська організація, що налічує п’ятьох засновників. Вони обрали когось із них (або сторонню особу) головою, але на кого зареєстровано ГО? На директора чи на цих п’ятьох членів? Якщо подивитися реєстраційну базу, то там чітко зазначені ці п’ять членів (при чому вказано, що належить саме їм), а окремо зазначений голова. До того ж голову можна змінювати. Однак чітко зрозуміло, на кого зареєстровано саму організацію, а простіше кажучи, хто власник. Або фірма, наприклад ТОВ. Вона може найняти працівника, бухгалтера тощо. А може й не наймати. Проте чітко вказано, хто є власником, і бізнес буде зареєстровано на власника. І так всюди, куди копни. Окрім органів місцевого самоврядування», — каже Олександр Солонтай, експерт із питань децентралізації та викладач Інституту політичної освіти, який погодився детально обговорити тему з Тижнем.
Не та рада. На зображенні головна сторінка одного з вебсайтів, який не є офіційною сторінкою законної Хмельницької міськради. У мережі можна знайти не один подібний сайт фейкової місцевої ради
За його словами, усіх, хто порушує питання юридичної реєстрації громад, можна поділити на два табори, які доволі часто вступають у протиборство: «Є «секта зради», яка каже, що все неправильно тощо. Їхня мета дуже схожа на те, що вони хочуть повалити весь лад і або запровадити анархію, або підготувати майданчик для того, щоб зайшли чужі й зайняли це місце». Однак, веде далі Солонтай, набагато більшого успіху свого часу досягли ті, кого він називає «самородками»: «Вони не вивчили всю Конституційну систему права, але простою народною логікою доходили такого висновку: я живу на цій землі та в цій громаді від діда-прадіда, а цю місцеву раду ми не створювали. Ми її не визнаємо, не толеруємо, вона не наша. Зберемося на збори й утворимо своє самоврядування. Що каже Конституція? Що є право вирішувати на місцях місцеві питання. Нас тут більшість буде, мислять такі люди на початку свого шляху».
Солонтай зазначає, багато в чому зародженню таких рухів сприяло фактичне знищення місцевого самоврядування в часи Віктора Януковича. У 2014 році, після Євромайдану, відбулися не лише вибори президента й Верховної Ради, а й позачергові місцеві вибори у щонайменше пів сотні міст, серед яких і міста-мільйонники. Це свідчить про масштаб фактичного прямого управління країною з кабінету президента у часи Януковича. Після відновлення місцевих виборів і початку децентралізації напруга знизилася. «Буйні» лідери долучилися до процесу, і це його легітимізувало. Зараз випадки «буйних» уже поодинокі», — каже Солонтай.
Читайте також: Слуга в пошуках народу
Якщо шукати сам корінь проблеми, то він криється в 1990-х. Після розпаду СРСР утворився певний вакуум. Ані інституту місцевого самоврядування, ані приватної, комунальної власності в керованій із Москви країні просто не було. Перше і єдине, що могли зробити тодішні керівники сіл і міст, — і далі працювати, як є. Згодом Україна почала ухвалювати власне законодавство, органи влади перейменовували, а тому виникло питання їх реєстрації. Однак точного механізму не було. Реєстрація часто відбувалася поза будь-якими загальними правилами. Оскільки виконкоми існували де-факто, а про поняття громади особливо не замислювалися, то й реєстрували на конкретного голову, а часто взагалі на бухгалтерів або інших працівників.
«Питання серйозно постало у 2015-му. Деякі сільські та селищні ради в рамках добровільного об’єднання приносили документи на реєстрацію нової громади. І тоді виникло два питання: по-перше, ми реєструємо на конкретного сільського голову або бухгалтера чи реєструємо на громаду або раду? По-друге, а чому ми взагалі реєструємо особу на орган самоврядування, а не на мешканців, які щойно зібралися на збори про об’єднання громад, а пізніше пройшли місцеві вибори? Перше питання розв’язали — що більше громад проходили шлях створення, то чіткіше реєстрували нові сільські, селищні та міські ради (раніше їх називали ОТГ), розуміючи, що це орган самоврядування, а не бухгалтери. Внесли законодавчі поправки, що рада — це громада, бо рада представляє громаду й так далі. Другого питання не розв’язали. Тоді зміни до законодавства не внесли. А не внесли, бо це питання торкає все інше: юрособи комунальних підприємств, управлінь, департаментів тощо. Звести все до єдиного спільного знаменника — величезне потрясіння», — каже Солонтай.
Якщо продовжувати цю логіку, то питання реєстрації громад — не суто філософська дисципліна. Українська традиція склалася так, що в одній громаді є кілька юридичних осіб: орган управління, фінансовий департамент, комунальні підприємства тощо. Кожна особа самостійно представляє себе, наприклад у судових спорах, хоча формально все майно належить громаді певної території. У великих громадах кількість юросіб може сягати десятків. У Європі ситуація інша: є одна юридична особа — громада, — у межах якої можуть перебувати певні структури. Переваги європейського підходу в тому, що легше знайти відповідального за зловживання і краще налагоджено діалог влади та громадянина. Один із ризиків змін у тому, що українська система може завалитися, якщо якоїсь миті повністю змінити принцип організації.
Інші ризики, які називали під час публічного обговорення законопроєкту Гуріна, — відносини громад як юросіб із центральними органами влади, які й далі працюють на нинішніх принципах. Якщо спростити, то чи не потрібно буде в такому разі реєструвати юридичну особу «Україна», виразником інтересів якої стануть центральні органи влади. Третій ризик стосується можливого звуження керівної ролі держави у громадах. Логіка нинішньої реформи полягала в тому, щоб не просто створити громади, а щоб вони могли самі себе прогодувати. Тому громади намагалися створювати не лише з огляду на побажання населення, а й відповідно до даних, які свідчили про їх спроможність. На певному етапі це спричинило конфлікти, адже низку малих громад примусово приєднали до інших. Чи зможе держава втручатися в адміністративно-територіальний поділ, маючи справу з громадами як юридичними особами, — ще те питання.
На думку Солонтая, ситуацію з юридичними особами рано чи пізно доведеться врегулювати, хоча це й не належить до найнагальніших питань. «Це необхідно робити, але у формі перехідного періоду з датами набуття чинності певних пунктів. Для малих громад — коротші терміни, для більших — більші, для великих громад — уже після обкатки механізму в малих і виправлення всіх неточностей. Умовно, завершити це під місцеві вибори 2025 року, які провести за новою системою. Взяти й одним махом зрізати сотні юридичних осіб — теж не можна», — каже він.
Після зникнення норми про громади як юридичні особи із законопроєкту Гуріна про місцеве самоврядування, питання може знову з’явитися на порядку денному вже невдовзі. 25 лютого під час форуму «Україна-30» президент закликав ухвалити зміни до Конституції в частині децентралізації, необхідність яких обговорюють упродовж останніх семи років. Сам Зеленський уже вносив такий проєкт ще у 2019-му, але згодом був змушений його відкликати. Упродовж минулого року відбулися експертні обговорення норм, які можуть потрапити в новий проєкт. Одне з важливих питань — уточнити термін «громада», який у нинішній Конституції вкрай розмитий. Це створює прямі практичні труднощі й під час реформування, й під час роботи конкретних органів управління. В одній із версій можливих конституційних змін є й норма про громаду як юридичну особу. Якщо вона потрапить до фінального проєкту, то легкої прогулянки в Раді документ точно не матиме.