Третій за потужністю ядерний арсенал на планеті, що складався з тактичної та стратегічної зброї, успадкований Україною після розпаду Радянського Союзу, мав надійно захистити нас від будь-якого агресора.
Однак під величезним тиском ядерних держав — постійних членів Ради Безпеки ООН, насамперед США і Росії, і через політичну наївність і недалекоглядність частини державного керівництва Україна здала свої ядерні позиції без адекватного військового й інституційного гарантування власної безпеки в майбутньому.
Це відбулося як у політико-правовій площині, коли Україна «добровільно» відмовилася від статусу ядерної держави, так і у військовій, коли країна повністю здала третій у світі ядерний потенціал і передала його одвічному ворогу — Росії.
Зокрема, міжнародно-політичний тиск, зосереджений на примусі України до без’ядерного статусу, завершився ухваленням 16 листопада 1994 року Закону «Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року» як без’ядерної держави.
Водночас парламент незалежної України намагався хоч якось застерегти національні інтереси щодо майбутньої безпеки держави в міжнародно-правовій площині. Наслідком цього стало внесення в Закон від 16 листопада 1994 року застереження про те, що «Закон набуває чинності після надання Україні ядерними державами гарантій безпеки, оформлених шляхом підписання відповідного міжнародно-правового документа».
Відповідно, 5 грудня 1994 року найбільші ядерні держави світу: Сполучені Штати Америки, Велика Британія, Російська Федерація — надали нам «гарантії безпеки», підписавши в Будапешті Меморандум про гарантії безпеки у зв’язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї. До Меморандуму пізніше долучилися й інші постійні члени Радбезу ООН — Франція та Китай.
Важливо відзначити, що лише після підписання на найвищому міжнародному рівні лідерами провідних ядерних держав цього міжнародно-правового документа набув чинності Закон України про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї, на підставі якого Україна стала без’ядерною державою.
Статус Будапештського меморандуму і його активізація у 2014 році
У відповіді на запит щодо правового статусу Будапештського меморандуму МЗС України свого часу зазначило, що «з погляду сучасного міжнародного права Будапештський меморандум є чинним міжнародним договором, сторонами якого є Україна, Велика Британія, Російська Федерація та США. До його виконання має застосовуватися стаття 26 Віденської конвенції, відповідно до якої кожен чинний Договір є обов’язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватись».
28 лютого 2014 року Верховна Рада офіційно звернулася до держав — гарантів безпеки України, наголосивши, що в обмін на ядерне роззброєння Україна в Будапештському меморандумі отримала гарантії безпеки, тоді як 20 лютого 2014 року Росія розпочала агресію проти нашої держави. Україна вимагала від Росії припинити зазіхання на державний суверенітет і територіальну цілісність, а від усіх держав-гарантів — відповідно до Будапештського меморандуму практичними діями підтвердити закріплені в ньому зобов’язання й домагатися негайних дій з метою надання допомоги Україні.
А вже 1 березня 2014 року відбулася розмова Олександра Турчинова як Голови ВРУ і тимчасового виконувача обов’язків президента України з президентом США Бараком Обамою про розвиток ухваленого напередодні українським парламентом звернення до держав-гарантів. Однак реакція США була млявою і неадекватною. Як засвідчив Олександр Турчинов за результатами спілкування з президентом Бараком Обамою, Україні було обіцяно залучити до розв’язання «кризи» віцепрезидента Джозефа Байдена й держсекретаря Керрі й допомогти Україні «на дипломатичному рівні».
Далі почалися лінгвістично-юридичні ігри з боку США.
Річ у тім, що Будапештський меморандум має 3 тексти — українською, російською та англійською мовами, — і позиція американців базується на тому, що в англомовному тексті «безпекові гарантії» (security guarantees) формально не згадуються, а Україні нібито надаються лише абстрактні «безпекові запевнення» (security assurances).
Гра в різні юридичні терміни в текстах різними мовами насправді має значення й нині, оскільки безпекові гарантії надають найближчим союзникам США, як-от члени НАТО та інші, і вони тягнуть за собою військові зобов’язання. А безпекові запевнення — це лише загальна політична формула без належних правових наслідків, яку українці нібито некоректно трактують як гарантії.
Хоча саме надання міжнародно-правових ГАРАНТІЙ передбачав український закон про наш безʼядерний статус.
І для більшості українців суть Будапештського меморандуму завжди була очевидна й однозначна: ми відмовилися від ядерної зброї та погодилися прийняти без’ядерний статус в обмін на справжні гарантії безпеки, суверенітету й територіальної цілісності країни.
Угоди треба виконувати? Або якою є вага підпису президента США
Pacta sunt servanda — угоди треба виконувати — базовий принцип міжнародного права і порядку, закріплений, зокрема, у Віденської конвенції про право міжнародних договорів. Він охоплює всі легітимні міжнародні домовленості, невіддільною частиною яких є Будапештський меморандум.
До того ж у сучасному міжнародному праві політико-правові зобов’язання, підписані на найвищому рівні, не поступаються за значенням формально-юридичним. За понад тридцятирічну історію українсько-американських взаємин Будапештський меморандум — єдиний документ, підписаний на найвищому рівні — президентом США і лідером України.
Але підпис найпотужнішої у світі посадової особи, та ще й однопартійця президента-демократа Клінтона нічого, зрештою, для президента Обами й віцепрезидента Байдена не значив. Тож єдина світова наддержава, як виявилося, може цілком зневажити легітимність і значення підпису свого державного лідера.
Консультації в межах Будапештського меморандуму
Після звернення до ядерних держав-гарантів на 5 березня 2014 року в Парижі були призначені консультації країн-гарантів згідно з пунктом 6 Будапештського меморандуму. Туди приїхали держсекретар США Керрі, міністр закордонних справ Великої Британії Хейг і виконувач обов’язків міністра закордонних справ України Дещиця. Але Росія ці консультації зухвало проігнорувала. У відповідь в середині березня 2014 року після анексії Криму США зрештою ввели перші санкції щодо Росії.
Варто пам’ятати, що найпершим і насправді найбільш легітимним міжнародно-правовим переговорним форматом щодо російської агресії проти України був будапештський.
Наступним форматом переговорів із 17 квітня 2014 року став так званий женевський (фактично будапештський+), коли до учасників замість Великої Британії додався ЄС. Росія після перших санкцій США, зокрема виключення з Великої вісімки, цей формат не проігнорувала: на зустріч у Женеві з’явився міністр закордонних справ Лавров, який, однак, виступив там з абсолютно деструктивних позицій.
Кінець будапештського формату
Обидва будапештські міжнародні переговорні формати були фактично здані 6 червня 2014 року на зустрічі — святкуванні ювілею висадки союзників у Нормандії. Новообраний президент Петро Порошенко пішов назустріч інтересам Обами, Путіна, Меркель і Олланда й погодився замінити США та ЄС на Німеччину і Францію як наших партнерів на переговорах з Росією, чим суттєво зменшив відповідальність країн-гарантів США й Великої Британії, а також Євросоюзу за подальшу долю України.
А далі у вересні 2014 року відбулася паралельна редукція переговорів до рівня Мінська за участі по суті фіктивної ОБСЄ замість провідних країн Заходу, що призвело до остаточного глухого кута, зокрема невідповідних міжнародному праву й антиконституційних мінських домовленостей.
Законопроєкт про скасування без’ядерного статусу й поновлення прав України на ядерну зброю
У грудні 2016 року група народних депутатів зареєструвала законопроєкт щодо скасування без’ядерного статусу України й поновлення права на ядерну зброю на підставі невиконання ядерними державами-гарантами Будапештського меморандуму про безпекові гарантії України.
Доцільність розгляду такого законопроєкту була зумовлена потребою реагування на ситуацію з боку парламенту України як представницького органу Українського народу.
Треба ще раз наголосити:
Україна стала без’ядерною лише після підписання Будапештського меморандуму як міжнародно-правового документа, що надавав Україні гарантії безпеки від ядерних держав — Росії, США та Великої Британії. Саме така процедура була передбачена в законі про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї.
Тож грубе порушення зобов’язань за Будапештським меморандумом ядерною державою Росією та невиконання зобов’язань іншими державами-гарантами — США та Великою Британією, — тобто недієвість цього меморандуму як належного міжнародно-правового документа відповідно до пункту 6 застережень до зазначеного Договору дає можливість Україні ухвалити рішення про втрату чинності Закону України «Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року».
Крім того, у пункті 1 і пункті 2 застережень до зазначеного Договору йдеться, що «Україна є власником ядерної зброї, успадкованої нею від колишнього СРСР». Це також дає можливість Україні, вийшовши з Договору, поновити права щодо ядерної зброї в обсягах, що діяли до набуття чинності відповідного закону про приєднання до Договору.
Прийняття Закону формально поновлювало б права України щодо ядерної зброї як легітимного засобу стримування зовнішнього агресора.
Тож недієвість Будапештського меморандуму щодо безпекових гарантій Україні, яка добровільно відмовилася від третього у світі ядерного потенціалу й набула статусу без’ядерної держави, підриває весь глобальний режим нерозповсюдження ядерної зброї та спонукає вразливі до зовнішніх загроз держави до розгляду ядерної зброї як легітимного засобу стримування.
Метою законопроєкту тоді було продемонструвати міжнародній спільноті потенційні руйнівні міжнародно-правові наслідки грубого порушення або ігнорування Будапештського меморандуму державами-підписантами.
Біля ракетної шахтно-пускової установки під час першого візиту Вільяма Перрі до Первомайська Миколаївської області. Березень 1994 року
Розгляд законопроєкту Верховною Радою мав би спонукати наших міжнародних партнерів максимально серйозно поставитися до тогочасної ситуації зі збройною агресією Росії та спільно з Україною шукати дієві механізми виконання Будапештського меморандуму щодо наданих безпекових гарантій.
Однак зазначений законопроєкт так і не розглянули у Верховній Раді України, хоча він і досі актуальний.
Звернення Верховної Ради України до Конгресу США щодо безпекових гарантій
22 березня 2017 року Верховна Рада ухвалила Звернення до Конгресу США щодо безпекових гарантій, яке стало певним кроком у напрямку практичної реалізації Будапештського меморандуму (до речі, звернення було підготовлене за участі провідного українського правника-міжнародника професора Володимира Василенка).
Україна в цьому Зверненні заявила про прагнення значно поглибити двостороннє безпекове партнерство із США. У міжнародній політиці є певною мірою успішний інструмент такого партнерства — статус основного союзника США поза НАТО. Цей статус надано як державам у стані миру, як-от Австралія, Нова Зеландія, Японія чи Бразилія, так і державам під загрозою воєнних дій, як-от Південна Корея чи Ізраїль.
Відповідно до духу й букви Будапештського меморандуму, а також для розвитку стратегічного партнерства між нашими державами Верховна Рада звернулася до Конгресу США з проханням розглянути питання щодо надання Україні статусу основного союзника США поза НАТО й укладення з Україною оборонної угоди.
Такі дії Америки на хоча б обмежене виконання безпекових гарантій могли б мати значний вплив на припинення російської агресії проти України, стримування агресора й запобігання розпалюванню великої війни в Європі. А це було в інтересах України, США, Європи й усього світу.
У Конгресі нас зрештою почули: ініціативу розвинули друзі України в Палаті представників Конгресу США і 30 травня 2019 року представили узгоджений двопартійний законопроєкт № 3047 U.S-Ukraine Security Cooperation Enhancement Act, який передбачав можливість надання Україні статусу головного союзника США поза НАТО (Major non-NATO ally, MNNA) на період до вступу нашої держави в Північноатлантичний альянс.
Цей статус мав би не лише важливе міжнародно-політичне значення, але й суттєві практичні наслідки, зокрема щодо безперешкодного доступу України до сучасної американської зброї та поглиблення військово-технічної співпраці. Серед практичних переваг — значне спрощення процедури передачі Україні оборонної зброї, зокрема протитанкових, протикорабельних і протиповітряних систем. А це значно посилило б обороноздатність нашої держави проти агресії Росії та зберегло б життя багатьом нашим військовим.
Було також важливо, щоб після рішення Конгресу новообраний президент Зеленський провів належні переговори з чинним тоді президентом США Трампом і не змарнував такої історичної нагоди.
На жаль, незабаром у другій половині 2019 року Україну втягнули у внутрішньополітичну боротьбу в США у звʼязку з першим імпічментом президента Трампа через його телефонний дзвінок у Київ і розмову з президентом Зеленським.
І двопартійна підтримка в Конгресі законопроєкту про надання Україні статусу MNNA на час до вступу України в НАТО випарувалася, про законопроєкт забули, а шанс на нову якість військової та безпекової співпраці із США у той момент зник.
Крім того, для реального політико-дипломатичного зрушення в інтересах України потрібне було повернення у 2019 році до формату Женеви (Будапешту+) за участі за столом переговорів США і ЄС замість несумлінних і слабких брокерів — Франції й Німеччини — та нікчемної ОБСЄ.
Це й мав би здійснити новообраний президент Зеленський у 2019 році, відмовившись від токсичної та антиконституційної нормандсько-мінської спадщини. Однак президент Зеленський і його оточення вирішили успадкувати токсичну міжнародно-політичну спадщину попереднього президента як свою й припустилися нової стратегічної помилки.
І в «миролюбній» омані виявилися неспроможними підготувати країну до повномасштабного вторгнення й екзистенційного виклику з боку варварської східної орди.
Тимчасовий сплеск згадок про ядерне роззброєння України
На кілька років про Будапештський меморандум майже забули й намагалися офіційно ніде у світі не згадувати.
Лише напередодні великої війни президент Володимир Зеленський 19 лютого 2022 року на безпековій конференції у Мюнхені, а далі міністр закордонних справ Дмитро Кулеба у Вашингтоні нарешті нагадали нашим партнерам і світу про історичні уроки ядерного роззброєння України й зобов’язання за Будапештським меморандумом щодо безпекових гарантій Україні.
Утилізація літака-ракетоносця Ту-22М3
На короткий час ця тема із запізненням на 8 років (від її актуалізації у 2014 році) отримала висвітлення на провідних каналах телебачення в США і світових медіа. Нарешті десятки мільйонів американців почули й дізналися про долю третього у світовій історії ядерного потенціалу, а головне, про безпекові гарантії / запевнення і зобов’язання / відповідальність США перед Україною.
Але це «шокове просвітлення» західної громадськості й політикуму щодо українського морально-політичного прикладу та внеску в ядерне роззброєння у світі було вкрай короткочасним і не отримало належного інституційного закріплення в серйозних безпекових механізмах і стратегічних рішеннях щодо України, зокрема членства в НАТО.
У західному ж стратегічному мисленні й практичній політиці закріпилася обережна й млява стратегія «управління ескалацією».
Наслідком цієї неадекватної стратегії стала нинішня геноцидна війна орди на виснаження України й посилення екзистенційного виклику перед українцями.
Очевидно, що базовим в успішній відсічі скаженому ординському агресору є власний дух, мужність, вміння і любов до Батьківщини українців. Але й належна, всебічна й масштабна допомога американців і всього цивілізованого світу нам украй потрібна й критично важлива.
Тож варто не боятися й не соромитися наполегливо нагадувати партнерам про український урок ядерного роззброєння для світу й украй небезпечні глобальні наслідки його неналежного осмислення та неадекватної відповіді.
Це має бути вагомим аргументом міжнародних зусиль України щодо засадничого коригування стратегії партнерів у напрямку забезпечення перемоги України у війні й подальших надійних гарантій безпеки, зокрема в складі НАТО.
Адже нам сильно заборгували за нашу ядерну зброю.
Віктор ВОВК, народний депутат України VIII скликання, заступник голови Комітету в закордонних справах (2014–2019 рік), автор Звернення Верховної Ради України до Конгресу США щодо безпекових гарантій і законопроєкту про скасування без’ядерного статусу й поновлення прав України щодо ядерної зброї