У всіх бідах в Україні заведено звинувачувати владу. Президента, з яким хронічно щось не так і з яким перманентно не щастить. Депутатів, які всі однакові й ідуть у владу, щоб заробляти гроші. Міністрів, які невідомо чим займаються й постійно змінюються. Утім, ці люди лише вершина айсберга. Навіть найідеальніший президент ніколи не зможе втілити свої найідеальніші плани без підтримки апарату й загалом державної машини. Хай там що він робитиме, усі його чудові починання можуть загрузнути в бездонних нетрях бюрократичної системи. Хай там які прекрасні закони продукуватимуть народні обранці, їхня доля буде теж незавидною. Укази, постанови, закони можна строчити й ухвалювати тоннами, що часто й відбувається, але ці потуги не матимуть жодного сенсу, якщо маленькі сірі мишки, яких заведено називати бюрократами, банально їх ігноруватимуть.
Кабінетні аксакали
Усе плинне й тимчасове в цьому світі, вічна лише бюрократія. Міністри приходять і відходять, а їхні заступники часто залишаються й передаються в спадок наступникам. Тимофій Кохан, скажімо, тільки на посаді заступника міністра культури працював із чотирма міністрами. Не зумів знайти спільної мови лише з Оксаною Білозір, був звільнений, але згодом повернувся. Анатолій Мярковський, який пропрацював 15 років на різних посадах у Мінфіні, теж пережив чотирьох міністрів як заступник і був звільнений лише через те, що начебто з’явився в парламент доповідати замість свого шефа в нетверезому стані. Його колеги запевняли, що йдеться про проблеми зі здоров’ям, але Мярковського все одно звільнили, і країна, кажуть ті, хто його знав, втратила непоганого професіонала в галузі планування бюджету. Ще один цікавий персонаж Василь Кравчук, який з інструктора Києво-Святошинського райкому КПУ зумів вирости спочатку в керівника однойменної райдержадміністрації, а далі в заступника й згодом першого заступника голови правління Пенсійного фонду України. Загалом у ПФУ Кравчук пропрацював із 1997 року й був звільнений за люстрацією наприкінці 2014-го, хоча мав усі шанси дослужитися й до голови. Згадуючи про Василя Кравчука, гріх не написати про відомих братів-близнюків Бориса й Валентина Зайчуків. Схоже, якраз завдяки Борисові Зайчуку Кравчук зміг потрапити до Пенсійного фонду. За дивним збігом обставин трапилося це саме тоді, коли Борис Олександрович став головою правління ПФУ й, очевидно, потягнув за собою колишнього шефа з Києво-Святошинської райадміністрації. Загалом Борис Зайчук пропрацював на цій почесній посаді аж 14 років. А ще був заступником секретаря РНБО, послом у Хорватії та Чехії. З останнього місця роботи його змусив піти дипломатичний скандал: нібито намагався визволити з чеської в’язниці радника колишнього міністра оборони України Дмитра Саламатіна ліванця Алі Фаяда, якого американські спецслужби звинувачували в нелегальній торгівлі зброєю та співпраці з терористами. Зробив непогану чиновницьку кар’єру й брат Бориса Валентин. Стартувавши в 1971 році з посади простого вчителя української мови та літератури, уже в 1991-му він став заступником міністра освіти України, а в 1999-му навіть міністром, щоправда, ненадовго. Як і брат, був послом (у Литві), але найбільше запам’ятався на посаді керівника Апарату Верховної Ради, на якій пропрацював із 2002-го по 2015-й.
Говорячи про чиновників-довгожителів, неможливо оминути такі відомі імена, як Ніна Карпачова, що була уповноваженим ВР із прав людини України впродовж 14 років, чи Анатолій Толстоухов, який у стінах Кабміну на різних посадах (переважно в кріслі міністра Кабінету Міністрів) пропрацював у п’ять заходів близько семи років і так полюбив свою роботу, що під час Помаранчевої революції навіть жив у будівлі уряду, пильнуючи, аби чогось не трапилося. Ну й, звісно, Валентина Довженко, довголітній міністр у справах сім’ї, молоді та спорту часів Кучми та офіційний представник України в Дитячому фонді ООН (ЮНІСЕФ), а в період, коли міністерство було тимчасово скасоване, голова Державного комітету України у справах сім’ї та молоді.
Що вже казати про різних там начальників департаментів, провідних спеціалістів, секретарів. Ці люди системи за будь-яких трансформацій, зміни влади та режимів переважно залишаються недоторканими. Саме вони консервують систему, і в їхніх силах пришвидшити чи пригальмувати процеси. Не люблять революцій і кардинальних змін. Не надто розбираються в політиці і якщо стають членами партій, то радше з кон’юнктурних міркувань. Зазвичай не терплять публічності, уникають журналістських камер. Стараються не перепрацьовувати, лише чітко за графіком, а в п’ятницю ще й мають скорочений день. Дуже часто до їхніх функціональних обов’язків належать банальне перекладання паперів із купи в купу, участь у нарадах, візування документів. У них не надто великі зарплати, які часто неспівмірні з рівнем їхнього життя. Так, вони ще регулярно отримують премії та мають численні пільги, але ті бонуси теж не завжди можуть прояснити, на що живуть і чому тримаються за свої крісла. Весь секрет у можливостях та владі, яку надає місце сидіння, і саме цей момент є предметом їхньої особливої гордості. Саме він їх годує, робить людьми й дає змогу творити дива. Тому, щоб відповісти на запитання, які в різних модифікаціях часто струшують суспільство й стають предметом сварок та дискусій, як-от чому гальмують реформи й відбуваються відкати назад (іноді до відвертого реваншу), де шукати винного та що потрібно, аби вийти із замкненого кола й пришвидшити позитивні зміни, чи достатньо для того переобрати президента, змінити міністрів і переформатувати владну верхівку, хто врешті насправді керує державою та в чиїх руках справжня влада, варто, мабуть, насамперед придивитися саме до цього вельми численного прошарку служивих. Їхній вплив на функціонування державної машини без перебільшення величезний. Власне, вони і є цією машиною, тож недооцінювати їх означає вічно ходити по колу, стаючи на одні й ті самі граблі без жодного шансу на успіх.
І спроба реформувати, а фактично відбудувати армію є чудовим прикладом. Здавалося б, це саме той випадок, коли будь-які добрі починання просто мусять вдатися, адже потужне сучасне військо — запорука виживання країни. Ухвалюються потрібні закони, з’явилися досвід та гроші, тисячі охочих працювати й воювати, ідей стільки, що встигай втілювати. Утім, не все так просто. А куди подітися старим кадрам, які звикли до інших, набагато спокійніших та комфортніших умов існування? Вони теж хочуть бути присутніми. Невже хтось думає, що їх так легко можна позбутися і вони не чинитимуть спротиву?
Медична реформа теж чудова ілюстрація. Тут усе так само, а може, і складніше. Спроба перекрити грошові потоки й спрямувати їх в обхід посередників в особі медчиновників, наштовхнулася на шалений спротив. І навіть якщо не брати до уваги сказ депутатів із профільного комітету, де все зрозуміло й без пояснень, опір бюрократії на місцях теж вражає і багато що прояснює. А реформа поліції — предмет особливої гордості, бо перша й радикальна. Будьмо відверті, якусь крихту фасадних змін вдалося втілити, лише давши чіткі гарантії старій міліційній системі про невтручання в її основні механізми. Аналогічно із судами, освітою, культурою… Система складена так, що зламати їй хребет майже неможливо. Тим паче якщо й не надто хочеться. Вона навчилася захищатися, самовідтворюватися й з’їдати тих, хто зазіхатиме на її святині.
Око олігархове
Побутує думка, що головна цінність доволі замкненого бюрократичного механізму, втрапити у який простим смертним не так уже й просто (соціальні ліфти все ще не працюють), саме в професіоналізмі його окремих деталей. Мовляв, головне, щоб вони могли виконувати покладені на них завдання. Вистачить лише правильно пояснити ситуацію, виписати інструкції, створити відповідні умови та підняти заробітну плату. Втім, це не зовсім правда. У розвиненому світі безликі професіонали, дотримуючи певних інструкцій та одержуючи за це достойну винагороду, справді закривають свою ділянку роботи й держава функціонує майже бездоганно. Але не в Україні. Якщо в перше десятиліття незалежності ще можна було говорити про засилля професіоналів у держструктурах, абстрагувавшись, звісно, від їхнього совкового походження, то нині багато що змінилося. Система суттєво мутувала, а партноменклатуру замінили ставленики кланів. Тому люди Ахметова, люди Коломойського, люди Фірташа, врешті, люди Порошенка — це не тільки про парламент, а й про Кабінет Міністрів, департаменти, агентства, держкомпанії тощо. Можливо, до рівня сервісних центрів чи РАГСів ця цікава тенденція ще не докотилась, але в тому й немає потреби. Вистачить, скажімо, призначити на якийсь час свою людину на певну посаду, і вона зробить усе можливе, щоб віддячити, адже стала членом команди.
Дуже показова в цьому сенсі історія, пов’язана з перебуванням на посаді голови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, Сергія Тітенка, наближеного до Ріната Ахметова. Він головував у НКРЕ тричі. Під час першого урядування Януковича за Кучми, під час другого урядування Януковича за Ющенка й під час президентства Януковича. Тітенко, безумовно, професіонал. Працював у Міністерстві вугільної промисловості, експертом у службі першого віце-прем’єр-міністра, радником прем’єр-міністра, заступником держсекретаря і навіть заступником міністра палива та енергетики, але не це важливо. Саме час його перебування на посаді голови НКРЕ став золотим, або піком могутності, як охрестив дехто з експертів, для ахметовського енергетичного холдингу ДТЕК. Нардеп і дослідник олігархів Сергій Лещенко стверджував, що саме Тітенко був ковалем енергетичної монополії Ахметова. Мовляв, будучи регулятором, напередодні скуповування Ахметовим активів він підвищив поріг концентрації в енергетиці з 25% до 33%, щоб той уникнув ідентифікації як монополіст. У будь-якому разі після Революції гідності, коли Тітенко втратив посаду, Донбас запалав у вогні війни й багато хто прогнозував, що без доступу до адмінресурсу справи найбагатшого олігарха підуть униз, виявилося, що не все так просто в нашій країні. Точніше, взагалі непросто. Вірний Ахметову Тітенко раптом знайшовся в оточенні тодішнього прем’єр-міністра Арсенія Яценюка як його радник, і все стало зрозуміло. Рінат Леонідович не має намірів зазнавати збитків, а радше навпаки. Так, власне, і сталося.
Небезпека такого мутування більш ніж очевидна. Формування кадрової політики не на професійній основі, а за ознаками політичної лояльності та політичних якостей — це шлях у нікуди. Масове потрапляння в систему державного управління людей, чиїм мотивом є здобуття власної вигоди та нездоровий кар’єризм, веде до руйнування, але аж ніяк не до оздоровлення. Як наслідок — формування квазібюрократії й відповідно квазіеліти держави. Іноземці вже навіть не натякають, а відверто кричать: працювати в Україні неможливо. Інвестор ніколи до вас не прийде, доки ви не приберете бюрократичних перепон.
Понад те, бюрократія в нашій країні, трансформувавшись із совкової в олігархічну, перемикнулась з обслуговування партноменклатурного апарату на обслуговування олігархічних кланів, й так і не стала національною. Тому їй не цікава Українська держава як така, вона байдужа до її розвитку та розквіту, не готова заради неї жертвувати бодай чимось, хоча нібито й забезпечує її функціонування. Звідси шалений розквіт корупції. Але й корупція — це лише одне з похідних. Так само як брати хабарі, можна з легкістю роздавати ресурси, торгувати з ворогами, розбазарювати капітали й здавати таємниці. Коли на першому місці стоять інтереси господарів, на другому — власні, решта має працювати саме на їх забезпечення. Тому нарікання на те, що ніхто не думає про народ у світлі, скажімо, підняття тарифів на газ, електрику, транспорт тощо, мовляв, чи можливо в таких умовах вижити, бачаться доволі наївними. Як і розповіді політиків, представників чи наймитів цих кланів про потребу змінити систему влади, реформувати державний апарат та інші нісенітниці. До того ж важко не помітити, що ці меседжі, навіть коли в них і є зерно істини, вкидаються зазвичай у часи передвиборчих змагань, а отже, з популістською метою, щоб потім ніколи не бути втіленими.
Утім, правда, на жаль, ще й у тому, що перебрати весь бюрократичний механізм за нинішніх обставин і змусити його працювати на інших принципах майже неможливо. Система не те що не готова змінюватися, вона дуже активно цьому противиться. Усе нове сприймається як замах на вбивство, усі чужаки, які в неї проникають, негайно знищуються або витісняються. Чи багато молодих перспективних реформаторів, які втрапили в неї після Революції гідності, досі там працює? Так отож. Водночас, щоб звільнити чиновника, треба чимало сил, часу та грошей. Занадто багато виставлено запобіжників, неймовірна кругова порука. Іноді легше створити нову установу чи відділ, аніж перетрясти наявну. Були приклади, коли деякі міністри, прийшовши на посаду й зрозумівши, з ким доведеться працювати, створювали паралельні структури, аби бодай щось вдалося зробити. Автор цих рядків після Помаранчевої революції на прохання одного з таких міністрів погодився допомогти йому в царині піару. Користі з того було небагато, але досвід вдалося здобути цікавий. Наприклад, дізнатися, що на посаді керівника прес-служби може працювати людина, яка не знає, як користуватися комп’ютером. Усі її знання на той час крутилися довкола операцій увімкнути-вимкнути, відкрити документ (який обов’язково мав зберігатися на столі) й запустити гру «Косинка». Цілком можливо, що той незмінний професіонал там досі працює, адже в таких людях завжди є потреба, а позбутися їх не так уже й просто. Не скасовувати ж заради цього ціле міністерство й не створювати ж нове.
Після набрання чинності 2016 року новим Законом «Про державну службу» ситуація мала б змінитися: призначення на посади за результатом конкурсу, відбір справжніх професіоналів тощо. Але система не здається, і скандали, які раз по раз струшують медіа-простір, є яскравим прикладом цього. Експерти кажуть про брак ефективних механізмів та інструментів відбору персоналу на державну службу, оцінки їхньої професійної компетентності. Утім, справжня причина все ж таки криється в кланово-олігархічній суті держави, коли десяток людей намагаються заправляти всіма можливими процесами й аж ніяк не зацікавлені у втраті цього привілею.