Бюджетна епопея, що завершилася черговим нічним ухваленням головного кошторису країни під ранок 21 грудня, супроводжувалася потужною інформаційною війною прихильників та супротивників тих чи інших статей держбюджету. У громадян, які її спостерігали, могло сформуватися чимало стереотипних уявлень про особливості кошторису на наступний рік, що далекі від реальної картини.
З одного боку, документ демонізувався як такий, що покликаний лише забезпечити апетити учасників процесу, які за своє голосування мають отримати преференції, або перерозподілити суспільне багатство на користь олігархів. Насправді ж хоча в держбюджеті й чимало лобістських статей, які були використані, аби зібрати необхідні для його ухвалення голоси, однак заяви, що «він на 80% служить олігархам», явно дезінформували. Реальні аргументи та вказівки на конкретні лобістські статті межували зі свідомим нагнітанням і навіть підміною понять. З другого боку, не лише лобісти, а й критики тих чи інших статей кошторису керувалися переважно власними політичними інтересами або прагненням завдати шкоди опонентам, не зупиняючись навіть тоді, коли це об’єктивно суперечило інтересам загальнонаціональним. Водночас низка реальних проблем держбюджету, які мають негативний вплив на інтереси країни, лишилася за кадром.
Основні риси
Важливою перевагою бюджету на наступний рік є те, що хоч і повільними темпами, однак передбачається подальший рух до зменшення дефіциту й залежності від запозичень, особливо зовнішніх. Так, доходи держбюджету-2017 порівняно з 2016-м мають збільшитися на 18,7% (із 607,8 млрд грн до 721,4 млрд грн), а видатки — лише на 16% (із 681,3 млрд грн до 790,4 млрд грн). Зовнішні запозичення планується обмежити еквівалентом 86,9 млрд грн проти 119,55 млрд у 2016-му. Враховуючи девальвацію гривні за цей час, ідеться про дуже серйозний крок — більш як півтораразове зменшення зовнішніх запозичень. При цьому виплати за зовнішніми боргами, навпаки, зростуть із 13,9 млрд грн у 2016-му до 30,9 млрд грн у 2017-му.
Читайте також: Ті, що живуть у сутінках
Попри критику за антисоціальність, пріоритетом бюджетного фінансування все ж таки лишилися саме соціальні статті. Зокрема, видатки по лінії Мінсоцполітики та субвенції з держбюджету місцевим кошторисам на фінансування соціальних програм (субсидії, виплати на дитину тощо) збільшаться з 246,2 млрд грн до 266,5 млрд грн. Зростання цих видатків буде вдвічі меншим, аніж усього держбюджету, тільки завдяки тому, що деякі великі статті мають залишитися на торішньому рівні або навіть знизитися внаслідок ефекту від різкого підвищення мінімалки та заробітних плат працівників державного сектору. Наприклад, дотацію ПФ планується зменшити зі 143 млрд грн до 141,3 млрд грн, а видатки на субсидії на послуги ЖКГ лишити на рівні 47,1 млрд грн, попри те що тарифи у 2017-му будуть значно вищими, ніж у 2016-му (до нинішнього рівня вони зросли лише з травня — липня). Видатки на освіту сягнуть 85 млрд грн (на 19,9% більше, ніж 2016‑го), на охорону здоров’я — до 72,9 млрд грн (на 29% більше). Сукупно на соціальну підтримку, освіту та медицину має бути витрачено 424,4 млрд грн — більшу частину державного бюджету.
Найрельєфніше наступного року зросте фінансування структур, які в теорії повинні забезпечити справедливе судочинство та розслідування корупційних справ: судів та прокуратури — з 9,2 млрд грн до 15,2 млрд грн, нових антикорупційних органів — із менш як 1 млрд грн до 2,1 млрд грн. Зокрема, Національне антикорупційне бюро України (НАБУ) має отримати 773,6 млн грн, Державне бюро розслідувань (ДБР) — 640,9 млн грн, Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) — 605,3 млн грн, Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів — ще 40 млн грн.
Таким чином, сукупно на ці структури плануються видатки в сумі 17,3 млрд грн. Для порівняння: попри в рази меншу кількість працівників, це значно більше, ніж 2017-го передбачається видатків на всю Нацполіцію (16,7 млрд грн). Таке масштабне їх фінансування є наслідком ухвалених торік законодавчих змін, спрямованих на різке підвищення оплати праці суддів і прокурорів та створення нових антикорупційних органів. Однак високим лишається ризик, що через фрагментарність і зорієнтованість переважно на виконання взятих зобов’язань перед закордонними партнерами ухвалені реформи не дадуть очікуваного результату й обмежаться подальшим процесом імітації та взаємопоборення, однак уже за значно вищу ціну.
Ціна має значення
Прагнучи завдати удару по політичних опонентах, ті чи інші політики в процесі бюджетних баталій не гребували тактикою «випаленої землі»: готові були поставити під загрозу реальні національні інтереси країни, якщо це було необхідно для того, щоб зашкодити або не дати можливості опоненту поліпшити своє становище. Ми зупинимося на кількох таких найяскравіших проявах.
Зокрема, типовим прикладом було обґрунтування «олігархічності» та «антинародності» бюджету на прикладі зниження ренти з видобутку нафти (із 45% до 29% із покладів завглибшки до 5 км і з 21% до 14% із покладів завглибшки понад 5 км). Мовляв, підняття ренти могло б допомогти спрямувати більше коштів до бюджету та розширити фінансування соціальних статей. Однак навряд чи це було б державницьким рішенням.
Вичерпання старих родовищ потребує суттєвіших інвестицій і підвищує собівартість видобутку енергоносія. Як наслідок — на тлі більш як двократного падіння світових цін на нафту її видобуток в Україні обвалився з 2,2 млн т у 2013-му до 1,6 млн т у 2016-му. Причому темпи падіння стрімко пришвидшувалися: лише за 2016-й можна говорити про невидобуток Україною навіть у нинішніх цінах на нафту приблизно на 2 млрд грн порівняно з видобутком у 2015‑му та 6 млрд грн у 2013-му.
Читайте також: Потенціал на краю землі
Основний аргумент критиків підвищення ренти: найбільшим вигодоотримувачем стане Укрнафта — підконтрольна державі акціонерна компанія, де блокуючий пакет акцій належить структурам Коломойського. Проте боротися з монопольними позиціями олігарха в нафтовому бізнесі точно не можна ціною знищення компанії, контрольний пакет акцій якої все ж належить державі, а тим більше попутно вбиваючи нафтовидобуток у країні. Адже катастрофічні наслідки високої (причому вищої, аніж у більшості інших країн Європи) ренти на видобуток чорного золота помітні неозброєним оком: 2008-го в Україні її видобували 3,2 млн т, а 2016-го, як уже зазначалося, — лише 1,6 млн т.
Можна, звісно, було б і далі утримувати високу ренту та спрямовувати до бюджету додатково по 1–1,5 млрд грн ще кілька років, однак у підсумку знищити внутрішній видобуток узагалі або обвалити його до символічних обсягів. За нинішньої ситуації в секторі це було б дорізанням курей, які несуть золоті яйця. Навіть із погляду наповнення бюджету краще мати 15–30% ренти з більшого обсягу, ніж 45% із його дедалі менших залишків.
Ще однією лінією критики бюджетних пріоритетів за логікою «випаленої землі» стали звинувачення в побудові «поліцейської держави» чи надання переваги фінансуванню поліції в умовах недофінансування армії.
До ситуації в МВС останнім часом справді виникає чимало запитань, а існування в нинішньому вигляді та фінансування цього одного з найбільших розпорядників бюджетних коштів забезпечуються ключовою роллю міністра Авакова в архітектурі теперішньої влади, зокрема в стабільності парламентської коаліції. З цієї причини саме атакам на нього відводять першочергове значення усі охочі спровокувати дострокові вибори через конфлікт у владному конгломераті.
Однак питання, чи має бути платою за це подальша деградація через недостатнє фінансування Нацполіції, Нацгвардії, Державної прикордонної служби, ДСНС (а всі згадані відомства входять до складу МВС), залишається без відповіді. Адже видатки на МВС здаються такими великими лише через громіздку та не зовсім логічну конструкцію відомства.
У 2017 році вони закладені на рівні 48,4 млрд грн проти 64,1 млрд грн на Міноборони. При цьому, по-перше, зростають значно повільніше, аніж загалом держбюджету. А по-друге, у складі бюджету МВС 9,9 млрд грн — це видатки на Нацгвардію, ще 7,1 млрд грн — на Державну прикордонну службу. Тобто ті відомства, які принаймні не менш активно, ніж Міноборони, беруть участь у стримуванні російської агресії. Їх фінансування зросте на 10%.
Ще 7,3 млрд грн заплановано на Державну службу з надзвичайних ситуацій, і ці збільшені майже на третину видатки забезпечать основну частину приросту бюджету МВС у 2017 році. До речі, не останньою чергою завдяки пролобійованій в обмін на підтримку кошторису Радикальною партією Ляшка закупівлі в близького до них виробника пожежних машин.
Залишається 24,1 млрд грн, із яких тільки дві третини (16,7 млрд грн) мають бути витрачені на Нацполіцію, що навіть менше, ніж у бюджеті на 2016-й (16,8 млрд грн). А це свідчить про те, що бюджет МВС і бюджет поліції — зовсім різні речі. Остання обійдеться країні наступного року лише в 2,1% видатків держбюджету, або менш як у 0,7% навіть офіційного ВВП. Якщо цю суму розкидати порівну на кожного дорослого українця, то вийде, що вся поліція (не тільки патрульна) обходиться їм у трохи більше ніж 40 грн на місяць.
(Не)потрібні зміни
Представникам місцевої влади не сподобалося, що на них покладають фінансування дедалі більшої кількості обов’язків, які донедавна покривалися з держбюджету. І з погляду лобіювання власних інтересів та навіть інтересів очолюваних ними громад це можна, звісно, зрозуміти. Однак хто казав, що фінансова децентралізація — то збільшення надходжень до місцевих бюджетів за збереження видатків і далі з центрального? Так бути не може.
Зокрема, за даними Мінфіну, надходження до загального фонду місцевих бюджетів лише за 11 місяців 2016-го порівняно з 2015-м збільшилися на 49,6%. У 2017-му власні надходження місцевих бюджетів, за прогнозами, також мають зростати значно швидше, ніж державного. Завдяки подвоєнню мінімальної зарплати місцеві скарбниці, у яких підвищена частка прив’язаних до її рівня податків (на доходи фізичних осіб та єдиного податку із спрощенців), отримають більший приріст надходжень.
Читайте також: Бюджетні можливості
Особливо це стосується містечок та невеликих міст, де середня заробітна плата була не надто більшою за мінімальну й у 2016 році, а значну частку бази оподаткування становили виплати за єдиною тарифною сіткою тим, хто працює на державу. Адже там різке підвищення першого тарифного розряду й особливо мінімалки (із січня 2017-го вона збільшиться у 2,32 раза проти січня 2016-го) матиме значний вплив на зростання дохідної частини бюджету.
Суть децентралізації в усіх країнах полягає в тому, що права невід’ємні від обов’язків. І передача дедалі більших повноважень та витрат на місця разом зі збільшенням доходів місцевих бюджетів — це якраз шлях до реальної, хоч і болісної децентралізації. Адже в кінцевому підсумку все мають вирішувати саме місцеві органи влади (окрім того, що не може бути вирішене без участі влади вищого рівня). А відповідно й фінансувати.
У цьому процесі не буде й не може бути лише переможців. Менш успішні громади програватимуть і матимуть дедалі більші труднощі з фінансуванням своїх видатків, інші, навпаки, виграють, ще чимало залишиться приблизно в тому самому стані. Тиждень уже не раз писав, що за нинішньої податкової бази та нерівномірності економічного розвитку країни децентралізація загрожує різким погіршенням ситуації з фінансуванням видатків у більшості громад.
Однак це точно не свідчить про необхідність збереження конструкції в недоторканному вигляді, адже вона не стимулює розвитку й інфантилізує місцеву владу. Саме звідси низький інтерес громадян до місцевих виборів та діяльності органів влади в громадах і водночас безпідставно завищений до загальнонаціональних.
Хоча має бути навпаки, адже основний спосіб вирішення проблем країни полягає в підвищенні якості управління, керівних кадрів (абсолютна більшість яких на місцях) та їхніх рішень. А не в збільшенні дотаційного фінансування згори за нинішньої неефективної системи управління. Хоча б тому, що цьому додатковому фінансуванню немає звідки взятися, окрім як через підвищення якості управління, передусім на місцях.
Явна перевага місцевих органів влади полягає в тому, щоб визначати місцеві пріоритети, рухатися до життя відповідно до доходів і бути зацікавленими в їх збільшенні. У цьому контексті критика популістською опозицією та несприйняття місцевими елітами логіки децентралізації є хоч і зрозумілою із зазначених вище причин, однак має чітко виражену реакційність щодо реформування відносин між центром та громадами.
Можуть бути іншими принципи перерозподілу відповідальності та доходів між центром і місцевими органами влади або їхній темп, однак аж ніяк не сама логіка «більше прав та доходів — більше обов’язків і видатків, менше обов’язків та видатків — менше прав і доходів». Це вимагає від опозиційних сил та місцевих еліт не опиратися реформуванню системи міжбюджетних відносин, а висувати коригуючі пропозиції щодо окремих аспектів. Натомість зараз помітні переважно «дубові» потуги з мобілізації суспільної думки проти децентралізації та адмінреформи, як і проти інших реформ.
Недофінансовані пріоритети
Зі свого боку, керівництво держави активно маніпулює цифрами про видатки на національну безпеку та оборону, включаючи туди всі силові структури й правоохоронні органи. У результаті виходять чималі цифри, які мають як продемонструвати увагу влади до цього важливого в умовах російської агресії сектору, так і обґрунтовувати наявність проблем у країні. Зокрема, секретар РНБО Олександр Турчинов нещодавно заявив про 5,9% ВВП, які нібито заплановано на безпеку та оборону у 2017 році.
Але насправді, як свідчить аналіз структури держбюджету, за коректного обмеження видатків на оборону та нацбезпеку виходять значно скромніші цифри, які ледь перевищують мінімальні критерії НАТО та поступаються частці видатків на оборону навіть тих країн світу (включно з деякими в НАТО), які не ведуть війни.
Номінальний ВВП країни наступного року очікується на рівні 2,59 трлн грн. Тож якщо розглядати як військові лише видатки на Міноборони (МО) та його Головне управління розвідки (ГУР МО), то йдеться про 65,5 млрд грн (2,5% ВВП). Якщо ж урахувати й видатки на Нацгвардію, Державну прикордонну службу, РНБО, то цифра зросте до 82,6 млрд (3,2%), а разом із 7,2 млрд грн, що заплановані у 2017-му на СБУ та Службу зовнішньої розвідки, та 1, 6 млрд грн на держспецзв’язок і захист інформації видатки на безпеку та оборону загалом становитимуть 91,4 млрд грн, або 3,5% ВВП.
Однак тут треба мати на увазі високу тінізацію української економіки, тож ці видатки порівняно з реальним ВВП не набагато більший тягар для економіки, аніж прийнятий у НАТО поріг військових витрат у мирний (!) час на рівні 2% ВВП. Це свідчить, з одного боку, про вкрай недостатнє фінансування оборонного сектору в Україні в умовах, коли потрібно захищатися від російської агресії, а з другого — про відсутність реальних підстав для переведення стрілок щодо проблем у країні на «великі витрати на оборону та безпеку».
Читайте також: Маленькими кроками. Чи як змінився добробут українців за 20 років
Крім того, серйозна проблема України полягає в тому, що в структурі видатків на національну безпеку та оборону й далі за залишковим принципом фінансується розвиток озброєнь та військової техніки. На цю статтю передбачено лише €200 млн (5,66 млрд грн із загального фонду) та ще 0,67 млрд грн зі спеціального фонду, який невідомо чи буде наповнено. Йдеться приблизно про 0,2% офіційного ВВП. Навіть сукупно з усіма іншими видатками на розвиток, які пов’язані з оновленням військової техніки та зброї, мова про набагато менш як 0,5% навіть офіційного ВВП.
Прем’єр-міністр Гройсман нещодавно похвалився збільшенням у 2017 році на третину (з 3 млрд грн до 4 млрд грн) видатків на МЗС. Однак їхня структура також викликає чимало запитань щодо здатності відомства ефективно виконувати завдання, які стоять перед ним в умовах російської агресії та необхідності підтримувати експорт українських товарів.
У нинішньому вигляді йдеться радше про збереження бутафорного муляжу, аніж ефективного відомства, здатного лобіювати національні інтереси в усіх країнах української дипломатичної присутності. Із 4,05 млрд грн, передбачених на МЗС наступного року, на оплату праці має бути спрямовано лише 249 млн грн, причому майже половину з них — на апарат міністерства в Україні (124 млн) і приблизно стільки само — на оплату праці співробітників усіх закордонних дипломатичних представництв.
Основна частина видатків МЗС не розписана. Але враховуючи, що йдеться про порівняно незначну за міжнародними мірками суму (близько $140 млн), можна припустити, що ці кошти спрямовуються на матеріально-технічне забезпечення функціонування численних дипломатичних представництв (адже все, починаючи від комунальних послуг, у більшості країн перебування коштує значно дорожче, аніж в Україні), а також фінансування різноманітних заходів.
Натомість сукупна зарплата всіх працівників наших дипломатичних представництв становить близько $400 тис. на місяць (до оподаткування), що явно недостатньою для мотивованої роботи на результат тієї кількості дипломатичних представництв, які має Україна. Важко ефективно відстоювати інтереси України у світі з таким фінансуванням.
Це потребує кардинальної зміни підходів до розподілу видатків на зовнішню політику. Врешті, фіксація витрат на закордонні представництва в розмірі бодай 1% усе ще дуже незначного українського експорту дала б змогу підвищити понад удвічі їх загальне фінансування і в 10–20 разів видатки на оплату праці та заходи з просування не лише політичних, а й економічних інтересів України у світі. Таке навантаження не було б надто великим, особливо на тлі геополітичних викликів, залежності розвитку України від активного розширення зовнішніх ринків збуту вітчизняної продукції та необхідності збільшення впізнаваності України у світі.
Неоднозначна ситуація і з культурно-інформаційним фронтом протистояння російській експансії. Удвічі збільшено фінансування українського кіновиробництва (з 256 млн грн до 501,5 млн грн). Водночас річний обсяг фінансування всієї цієї важливої сфери лише кільканадцять мільйонів доларів усе ще вельми незначний навіть порівняно з іншими суміжними статтями держбюджету. Наприклад, це лише трохи більше, ніж видатки на Євробачення (450 млн грн). І водночас менше, ніж на «підтримку національних художніх колективів, концертних організацій та їхніх дирекцій, національних і державних циркових організацій» (527 млн грн), а також на національні театри (898 млн грн) або Національну суспільну телерадіокомпанію (970 млн грн). На Мінінформполітики, діяльність якого досі лишається таємницею, закладено 262 млн грн, що тільки вдвічі менше, ніж на все кіновиробництво.