Іноді корисно читати офіційні документи. У них трапляються якщо не прямі описи змін, які чекають на нас у недалекому майбутньому, то принаймні недвозначні натяки на них. У час непевності та масштабних перетворень, коли багато українців просто боїться завтрашнього дня й тих змін, які він може принести, така інформація надзвичайно цінна. Вона може не тільки забезпечити психологічне полегшення людям, а й дати можливість громадянському суспільству впливати на зміни в країні. Натомість відсутність такої інформації та публічного аналізу кроків влади створює простір для кулуарщини, процвітання популістів та дальшого нагнітання страхів у соціумі зацікавленими сторонами.
Документи співпраці з Міжнародним валютним фондом не виняток. Вони дуже інформативні, ось тільки їхню суть рідко доносять до широкої публіки. І тим ціннішим стає аналіз цих текстів.
На зламі
Минає місяць після виділення Україні третього кредитного траншу в межах Програми розширеного фінансування. Уперше у своїй історії після численних спроб країна подолала другий перегляд програми співпраці з МВФ. Ми опинилися на незвіданій досі території. Це показник того, що в державі справді відбуваються зміни. За неї можна порадіти. Але що далі? Як зміниться робота з фондом, які його вимоги маємо виконати невдовзі й чи змінить це наше життя на краще?
Усі перелічені запитання нині дуже актуальні. На них прямо чи опосередковано відповідають лист про наміри та Меморандум про економічну та фінансову політику, опубліковані МВФ 3 жовтня у зв’язку із завершенням другого перегляду програми.
Читайте також: У МВФ назвали макроекономічні досягнення України вражаючими
Такі публікації зазвичай з’являються на сайті фонду за кілька днів після ухвалення рішення про виділення чергового траншу. Цього разу на звіт довелося чекати понад два тижні, що вказує на два моменти. По-перше, МВФ був не зовсім готовий надати чергову порцію коштів Україні, бо її влада не реалізувала трьох критеріїв виконання програми й не досягла п’яти з одинадцяти структурних маяків, установлених іще в серпні 2015 року. Відтак третій транш — це такий собі аванс, зумовлений, мабуть, як зовнішніми (геополітичними), так і внутрішніми (позитивною оцінкою МВФ діяльності нового уряду та схильності продовжувати реформи) причинами. І цей аванс уселяє оптимізм. По-друге, уряд справді потребував зовнішніх вливань (імовірно, через проблеми з виконанням бюджету), інакше ніхто не форсував би виділення третього траншу. А ще кілька місяців тому лунали заяви політиків про те, що країна може обійтися без кредитів фонду. Такі заяви виявились або хибною оцінкою ситуації, або, що гірше, інформаційною ширмою для тих, хто намагався зупинити процес необхідних реформ, виступаючи проти продовження співпраці з МВФ та зовнішніми донорами. Надії реакціонерів розвіялися. Це добре для народу, бо реформи триватимуть. Отже, зберігаються шанси на помітне зростання рівня життя.
Дві фази
Зазвичай співпраця з МВФ складається із двох принципових етапів. Перший триває під час кризи, через яку і звертаються до фонду. Тоді потрібно урізати бюджетні видатки, збільшувати фіскальне навантаження, знецінювати національну валюту, долати проблеми фінансового сектору тощо. Усі ці заходи не до вподоби суспільству, позаяк їх супроводжує погіршення добробуту населення. Але Міжнародний валютний фонд та уряд країни, що потрапила в халепу, змушені вживати їх, аби не було гірше й аби досягти макроекономічної стабілізації, необхідної для зростання економіки та рівня життя громадян. На цьому етапі з’являється дуже багато нарікань і звинувачень МВФ у всіх бідах. А ключовими елементами співпраці з фондом є виконання кількісних критеріїв програми (рівень дефіциту бюджету, монетарної бази, золотовалютних резервів тощо).
Однак кризи раніше чи пізніше закінчуються. Необхідність уживати суворих заходів відпадає, а об’єктивний простір для звинувачень фонду та перекладання на нього відповідальності суттєво звужується. Співпраця з МВФ переходить у площину структурних реформ, а ключовим стає виконання не кількісних, а якісних критеріїв, які формують перелік структурних маяків та попередніх заходів. Саме до такого етапу дійшла Україна, якщо судити зі згаданих документів. Макроекономічної стабілізації досягнуто, ВВП хоч трішки, але зростає (однозначно не падає). Значить саме структурні реформи будуть у фокусі співпраці між Україною та МВФ протягом наступних кількох кварталів.
Два камені спотикання
Після отримання другого траншу ми чули дуже багато заяв від посадових осіб МВФ із приводу того, що саме перешкоджає продовженню співпраці.
Практично всі вони містили два пункти: боротьба з корупцією та пенсійна реформа. Схоже, нині в цих питаннях українська влада й фонд досягнули консенсусу.
У царині протидії корупції за останній рік сталося чимало зрушень. Запрацювали новостворені антикорупційні державні органи (це було одним зі структурних маяків). Повідомлення про їхню роботу, які регулярно з’являються в інформаційному просторі, свідчать, що процес пішов на ділі. Зараз на порядку денному законодавче суттєве розширення повноважень НАБУ — структурний маяк для наступного перегляду програми. Зміна генерального прокурора теж справила чималий ефект: ГПУ запрацювала зовсім по-іншому, хоч, може, і зовсім не ідеально. Судова реформа, у межах якої вдалося внести відповідні зміни до Конституції України, — це величезний крок уперед у боротьбі з корупцією. Електронне декларування доходів та майна високопосадовців, на запровадженні якого так наполягали громадянське суспільство й уся міжнародна спільнота на чолі з МВФ, — це також практично доконаний факт. Без його запровадження, за словами чиновників фонду, не могло бути й мови про продовження співпраці з Україною. До кінця жовтня відповідно до меморандуму всі високопосадовці повинні ввести декларації в систему, яка функціонує, і незабаром відповідна інформація з’явиться у вільному доступі (це також є структурним маяком програми).
Читайте також: Сьюзен Шадлер: «Досі не зрозуміло, чи має Україна волю проводити реформи»
Багато дрібніших, але не менш важливих перетворень уже зроблено і ще робиться в цьому напрямку. Без тиску МВФ та інших міжнародних донорів більшість цих змін не можна було б реалізувати. Про це свідчить кількість як часу, втраченого країною через затягування різними сторонами процесу реформування, так і скандалів, які виникали у зв’язку із цими перетвореннями. І як тепер можна говорити про те, що фонд діє проти інтересів України? Якщо за допомогою всіх названих і неназваних змін вдасться побороти, чи то пак мінімізувати, корупцію, то їх самих вистачить, щоб «окупити» для суспільства ті збитки, яких воно зазнало за останні роки нібито через виконання програми МВФ, а насправді внаслідок твердого наміру порвати з ганебним минулим, який спровокував анексію, війну, кризу та руйнування, спричинені ліквідацією накопичених економічних дисбалансів.
Пенсійний вальс
Із реформою пенсійної системи ситуація значно гірша, ніж із боротьбою проти корупції. Від початку її планували на осінь 2015 року, але відтоді не було ані досягнень, ані навіть будь-яких систематичних спроб напрацювати якісь зміни й донести їх до громадськості. У листі про наміри влада прямо заявляє, що «потребує трохи більше часу для того, аби вибудувати необхідну підтримку в суспільстві». Підтримку чого? Мабуть, тих кроків, які вважають непопулярними і які можуть нашкодити політичним рейтингам. А що відбувається натомість? Влада знову мовчить, не хоче розмовляти з народом, пояснювати, що існує гостра проблема і що вона потребує радикальних рішень. А закінчиться це, як завжди, ухваленням в авральному порядку необхідних змін, які торкнуться мільйонів громадян, без обговорення, суспільної підтримки та аналізу наслідків. Чи такого ми чекаємо від влади? Однозначно ні.
МВФ вимагає так званої параметричної реформи пенсійної системи до кінця 2016 року. Без неї шанси на продовження співпраці вкрай невеликі, бо надалі це питання відкладати не можна, та й немає сенсу. Позитив у тому, що Кабмін пропонує кілька рішень, хоча ще рік тому жодних пропозицій від уряду щодо пенсійної реформи не було взагалі. Але чи матимуть запропоновані Кабміном заходи відчутний вплив на дефіцит Пенсійного фонду? Радше ні.
Читайте також: Прощавайте, донори!
Отже, які нововведення в пенсійній системі пропонує уряд? Передусім відповідно до меморандуму нині вже зменшено перелік професій, які дають право виходити на пенсію у зв’язку з вислугою років, тобто раніше за визначений вік, що зменшило кількість тих, хто претендуватиме на таку пенсію, на 40%. Це був попередній захід, окреслений у меморандумі. До кінця 2016 року планують внести в законодавство такі зміни. По-перше, «поступово збільшити встановлений законом пенсійний вік та надалі скоротити кількість тих, хто виходить на пенсію за вислугою років». Неоднозначне формулювання. Ідеться про збільшення пенсійного віку для всіх чи тільки тих, хто виходить на пенсію раніше? Із такого формулювання (англійська версія ще менш однозначна) це зрозуміти не можна. Тобто побачимо все лише за фактом, але слід готуватися до підвищення пенсійного віку. По-друге, уряд планує запровадити суворіші вимоги для отримання мінімальної пенсії. Мабуть, ідеться про збільшення мінімального стажу, необхідного, щоб її мати, або щось подібне. Деталізації в меморандумі немає. По-третє, існує намір уніфікувати пенсійне законодавство та принцип нарахування пенсії для всіх професій, окрім військовослужбовців. Це добре. По-четверте, хочуть збільшити базу для нарахування ЄСВ. Яким чином — не написано. По-п’яте, планують установити тісніший зв’язок між внесками в Пенсійний фонд та пізнішими пенсійними нарахуваннями.
Пенсійна реформа подібна до вальсу на площі 1 м2: скільки не крутись, а танець вийде поганий. Бо простір для маневру на момент змін невеликий, а ефект від будь-яких запропонованих перетворень дуже розтягнутий у часі. І наведені пропозиції не виняток.
На питання треба дивитися стратегічно. За словами міністра соцполітики Андрія Реви, на сьогодні при 16,4 млн зайнятих ЄСВ сплачують лише 10 млн українців (кількість пенсіонерів — 12,3 млн осіб), при цьому 4 млн з них платять внесок із мінімальної зарплати, тобто їх можна підозрювати в отриманні заробітків у конвертах. Оце і є основна проблема, яка має дві складові. Чому при 42,6 млн населення Україна має тільки 16,4 млн робочих місць (найманих — іще менше)? Бо тут дуже важко вести бізнес, створювати продукт, робочі місця, вартість. Тому представники активного покоління емігрують, а пенсіонери залишаються на шиї в держави, а не в молодих та успішних. Якби в нас пропорція зайнятих до всього населення була така, як у більш розвинутих країнах, проблеми не існувало б. І друге питання: чому в нас стільки неефективних робочих місць? Усі міністри кажуть про те, що потрібно виводити людей із тіні, але ж працівники та бізнеси там опиняються не від хорошого життя й дуже часто не від злочинної вдачі. Що зробила держава для подолання цих двох проблем: трудової міграції та низької ефективності бізнесу? Поки що тільки невеличкі кроки, спрямовані на покращення бізнес-клімату. І все. Невже не можна спромогтися на більше: принаймні правильно поставити питання, зокрема в частині пенсійної реформи?
Погляньмо з іншого боку. Створення ефективних робочих місць — це завдання на довгу перспективу, а дефіцит Пенсійного фонду 130–150 млрд грн (до половини всіх відповідних виплат) потрібно мінімізувати вже сьогодні. Тоді уряд повинен вийти і сказати, що на сьогодні ми не можемо дозволити собі такий рівень пенсій, а отже, маємо два варіанти. Перший: живемо з дефіцитом, забираючи бюджетні кошти від напрямів із більшим потенціалом (серед них і слабше податкове навантаження у зв’язку зі зменшенням ставки ЄСВ до 22%, воно почне давати плоди зовсім скоро, на етапі зростання економіки), які незабаром принесли б користь усім, зокрема й пенсіонерам. Другий: ми зменшуємо коефіцієнт заміщення (відношення середньої пенсії до середньої зарплати), свідомо залишаючи пенсіонерів на їхніх дітей або на адресну допомогу держави для самотніх та найуразливіших категорій. Бо пропонована реформа не долає проблеми, вона є тільки тимчасовим рішенням, політично комфортним у відносинах як із МВФ, так і з найчисленнішою частиною електорату. Зайве й казати про те, що нею виправдовують затримку із запровадженням другого рівня пенсійної системи.
Третій та інші
Іще однією чутливою темою є обіг земель сільськогосподарського призначення. У меморандумі йдеться лише про подачу відповідного законопроекту до парламенту як один зі структурних маяків, але річ не в тому. За продовження мораторію днями проголосувала майже конституційна більшість — 297 депутатів, а в меморандумі ні слова про будь-які зусилля уряду в напрямі створення ринку землі або подолання тих проблем, із якими бореться мораторій, а також тих, до яких він призводить. Нині зарано говорити про те, що буде із сільгоспугіддями через рік. Україні бракує об’єктивних досліджень та напрацювання різних сценаріїв земельної реформи. А це одна з найскладніших тем, які потребують індивідуального підходу. І якщо МВФ наполягатиме на запровадженні ринку землі на тих принципах, котрі поширені в інших країнах, то все може закінчитися або розривом співпраці з фондом, або насильним і непродуманим запровадженням ринку землі, що призведе до випробувань серед власників паїв та українських фермерів, які разом становлять значну електоральну групу.
Читайте також: Міжнародні резерви України за місяць зросли майже на 10%
Серед інших умов продовження співпраці з МВФ слід звернути увагу на такі. По-перше, коригування параметрів соціальної допомоги таким чином, щоб укластися в заявлені бюджети. Тиждень писав, що на поточний рік для субсидування житлово-комунальних послуг виділено 40 млрд грн, а наступного суму планують збільшити до 51 млрд грн. Це при тому, що за вісім місяців 2016-го на субсидії пішло 25,8 млрд грн, а з початком опалювального сезону, враховуючи нові тарифи на газ і тепло, радикально зросте як кількість претендентів на державну допомогу, так і обсяг затребуваних державних коштів. Зазначений структурний маяк може свідчити про те, що претендентам на оформлення субсидії почнуть масово відмовляти. І це прихований ризик продовження співпраці з фондом.
По-друге, уряд зобов’язався значно збільшити зусилля, спрямовані на реформування державної власності й виходу на масову приватизацію. Один зі структурних маяків із виконанням до кінця жовтня — розподіл усіх держпідприємств на три групи: ті, які залишають у державній власності, які виводять на приватизацію або які ліквідують. Також передбачено передачу управління всіма держпідприємствами — кандидатами на приватизацію Фондові держмайна та роздержавлення протягом наступних півроку ОПЗ, кількох обленерго й Центренерго.
Загалом до кінця поточного року уряд повинен досягти дев’яти нових структурних маяків і трьох із п’яти старих, які залишилися невиконаними ще від минулого перегляду програми. Разом дванадцять. Із цього числа сім треба виконати до кінця жовтня, щоб відповідно до графіка отримати в листопаді четвертий транш обсягом $1,33 млрд. Чи впорається влада із цим завданням, сказати важко. Але співпраця з міжнародними донорами триває.