Без економіки в головах

Спосіб ведення грошової політики, обігу й створення капіталу, форма організації грошової системи не­від’ємно і безпосередньо впливають на ступінь розвитку суспільного життя, як, утім, і воно (суспільство) зі свого боку сприяє еволюції фінансових відносин. Неуспіх у фінансовій політиці державного утворення здатен призвести до економічної руїни, соціальних катаклізмів, військового знесилення і, врешті, до занепаду самої держави. Через те успішна фінансова політика є однією з голов­них урядових завдань і, відповідно, однією з ознак власне самої державності, одним із гарантів державної безпеки. Від ступеня незалежності держави у справах фінансових значною мірою залежить і ступінь незалежності державної організації певного народу чи суспільства.

З миру по нитці

Із проблемою налагодження фінансів зіткнулися й провідники України в буремні часи становлення української державності в революційні 1917–1918 роки. З перших же днів існування Центральної Ради перед її керівництвом постала проблема свого ж власного фінансування. Тому вирішили просити кошти у свідомого громадянства. 21–22 травня 1917 року було організовано збір пожертв до Національного фонду. Загалом по Україні та поза її межами відгукнулися тисячі національно свідомих людей. У Києві, наприклад, ця акція принесла до скарбниці Центральної Ради 40 тис. руб­лів.

Недостатність надходжень із пожертв змусила провідників Центральної Ради спробувати запровадити добровільне національне оподаткування. Проте через відсутність плану практичної реалізації такого задуму й кадрові проблеми на місцях результат звівся до декларацій про наміри. Такі самі наслідки очікували й на заклик І Універсалу (10 червня 1917 року) запровадити з 1 липня 1917 року добровільний особливий податок «на рідну справу». Незабаром після створення Генерального секретаріату, 28 червня 1917 року Центральна Рада приймає рішення, за яким без її візи не міг збиратися жоден український податок і не здійснювалися будь-які видатки. З 1 серпня в Україні мав бути запроваджений також національний про­гресивно-прибутковий податок, встановлювався й український поземельний податок та разовий заробітний податок. Проте ці податки оголошували мо­рально-обов’язковими. При цьому зобов’язання сплачувати загальноросійські податки залишалося в силі. Таку метаморфозу можна пояснити тим, що примусово стягувати їх український уряд був просто неспроможний через брак відповідного апарату.

Іншою причиною провалу в податковій царині була й невизначеність лідерів українського революційного руху в питанні, чи може Центральна Рада вирішувати економічні проблеми, чи вона повинна займатися тільки політичними справами щодо автономії України. Всі сподівання поклали на грошові дотації з Петрограда, куди, починаючи з травня 1917 року, регулярно їздили делегації з Києва. Така позиція лідерів Центральної Ради, своєю чергою, відсувала на невизначену перспективу створення основ українського фінансово-еко­но­мічного самоврядування, а отже, й реального втілення гасла автономії в життя.

Восени 1917 року новий секретар фінансів (Михайло Туган-Барановський), зіткнувшись із проблемою свого попередника – відсутністю грошової маси та ігноруванням російським Тимчасовим урядом фінансових потреб автономної України, почав шукати нових шляхів виходу з лабіринту безгрошів’я. Як наслідок 29 вересня 1917 року в «Декларації» Генерального секретаріату було заявлено про намір України виробити заходи щодо децентралізації загальнодержавних і спеціально-українських фінансів. На майбутнє винесено завдання створити поряд із загальноросійським бюджетом і окремо український, збільшення оподаткування заможних верств населення через прогресивне оподаткування маєтків, запровадження податку на незаслужений приріст їхньої вартості та заявлено про намір заснувати Національний банк.

Із більшовицьким переворотом у столиці Росії та проголошенням федеративної УНР у Києві постало питання про подальше законодавче визначення підстав управління Україною. З 15 листопада 1917 року Генеральний секретаріат припинив надсилати гроші до центральних (тобто петроградських) установ. Водночас урядовці зробили ставку на проект випуску українських грошових знаків (бонів), що був вироблений фінансовою нарадою ще 24 жовтня 1917 року. Вже в грудні прийняли п’ять законопроектів, які де-юре заклали основи грошової системи УНР, а саме про: «Державні кошти України», «Головну скарбницю», «Державний банк України», «Cкасування Дворянського та Селянського банків», «Цукрову монополію». Центральна Рада також ухвалила тимчасовий Закон «Про випуск державних кредитових білетів УНР», згідно з яким в Україні запроваджували власну грошову одиницю – карбованець.

Перші податкові кроки влади більше нагадували експропріацію. Зокрема, Генеральний секретаріат почав одноразові примусові вилучення (реквізиції) коштів у ділових та підприємницьких кіл. Своєю постановою «Про податкову політику» уряд зобов’язав усі торговельні та розважальні заклади внести до Київської контори Держбанку або в державні ощадні каси не менше 75% денної виручки за 21, 22 та 23 грудня 1917 року. В окремих місцях столиці було вчинено також «облави» на спекулянтів грошима, внаслідок чого на потреби уряду конфісковано
500 тис. рублів.

Фінанси співають романси

1 березня 1918 року в УНР запровадили нову основну грошову одиницю – гривню, яка дорівнювала половині карбованця. Формальне завершення формування структури системи українських грошових знаків відбулося 18 квітня 1918 року, коли Центральна Рада прийняла закон «Про надання Міністрові фінансів права випустити розмінних марок». Розмінну монету у вигляді марок-шагів випустили в обіг 8 липня 1918 року вже за гетьманату Павла Скоропадського. Загалом Центральна Рада емітувала українських паперових грошових знаків на суму 115,6 млн крб. Сума як для тогочасної гіперінфляції й паралічу економічного життя невелика. За таких умов неможливо було оздоровити й упорядкувати в Україні не лише фінан­сово-економічну ситуацію, а й соціально-політичну.

Прийняття 9 грудня 1917 року закону «про Державний банк» давало урядові УНР правовий і оперативний простір у безпосередньому вирішенні фінансових проблем. Цей закон постановив перетворити Київську контору колишнього російського Госбанку на український Державний банк. Працювати в революційних умовах національного державотворення Держбанку УНР було дуже складно. Запаси, наприклад, його Київської контори на 6 грудня 1917 року становили близько 6 млн руб. Однак і ці гроші танули нестримно, й 20 грудня готівкою залишилося близько 40 тис. руб. Швидко використавши всю касову готівку, банки змушені були підтримувати надзвичайно вузькі обмеження з виплат із поточних рахунків, а це ще більше підривало довіру до них. Банківські активи, що складалися з векселів сільських господарств, торговців та промисловців, в умовах розрухи в промисловості, торгівлі й сільському господарстві загрожували перетворитися на зеро.

Тож Державний банк за Центральної Ради як такий і не відбувся. Перейменування Київської контори імперського Госбанку в український Держбанк ще не означало його реального заснування. Не було вироблено статуту Держбанку, не було створено ні основного, ані запасного капіталів, не було запроваджено навіть центральної бухгалтерії, як і не налагоджено зв’язків із провінційними відділеннями, які існували автономно, навіть у центральній бухгалтерії не вели зведених балансів. Все це, звичайно, було зумовлено не тільки неналагодженістю чіткої роботи структурних підрозділів Держбанку, а й незадовільним станом фінансово-економічної ситуації в УНР та неспроможністю центральної влади забезпечити стабільність і владну вертикаль у країні.

МИТАРства

Із часу проголошення IV Універсалом самостійності України у 1918 році економіко-фінансову відповідальність за безпеку кордону мали нести на собі митні установи, а воєнну – підрозділи Окремого корпусу кордонної охорони. На утримання Корпусу кордонної охорони 6 квітня 1918 року уряд виділив 500 тис. крб, а на відкриття митного догляду на кордоні з Австро-Угорщиною та Німеччиною в 12 населених пунктах ще менше – 150 тис. крб. На кордоні з Росією митні пункти планували відкрити в 15 місцях, на що слід було знайти 250 тис. крб. Усього ж на теренах УНР мали розміщуватися 44 митні установи, роботу яких треба було ще організувати і, відповідно, профінансувати. Загалом на митницях, митних заставах та постах УНР мали б служити 1442 особи. Їх утримання обходилося б державі в 342,8 тис. крб на місяць і в 4,1 млн крб на рік.

Грошей катастрофічно бракувало, тому уряд знову поліз до кишень українців. 1 січня 1918 року підвищено поштові, телеграфні й телефонні тарифи. Торгівлю пивом, як і його варіння обклали промисловим і акцизним збором. Навесні впроваджено акциз на продаж конь­яку й вина з фруктів та ягід, збільшено на тютюн та вироби з нього. Запроваджено одноразовий примусовий податок на заможні класи. Цю фактично контрибуцію мали виплатити всі міста України. Так, Харків мав сплатити 50 млн крб, Одеса – 40 млн, Київ – 35 млн, Катеринослав – 20 млн крб тощо. Крім того, повинні були платити всі повітові міста й населені пункти, де жило більше 15 тис. людей. Уряд також надав собі право здійснити примусову позику в міських, торговельно-промислових і фінансових колах із правом заліку позиченої суми в одноразовий податок. Годі й говорити, що такі заходи не мали нічого спільного ні з податковою політикою, ні з моральним авторитетом тогочасної української влади.

Податки збирали кепсько, грошей на державні справи все одно не вистачало. Термінова квітнева ухвала збільшити поштові й телеграфні тарифи (на 100%) ситуацію не змінила. Не давали користі для бюджету й проголошені різноманітні монополії. Хлібна й цукрова монополії зубожіли і самі потребували дотацій. Бюджет УНР не уклали, тож обрахувати загальну суму прибутків, які отримала УНР у 1918 році, не було можливості. Відомо про величину надходжень від акцизних зборів за чотири місяці (січень – квітень) 1918 року, позаяк податковим службам стягувати їх було найлегше і, відповідно, було що занотовувати до відповідної до-кументації – в сумі отримали 45,9 млн крб. Як на ті кризові часи, зовсім небагато.

Заручники романтизму

Курс на здобуття незалежності привертав до України увагу європейських держав. У листопаді 1917 – січні 1918 року Франція запропонувала Центральній Раді фінансову допомогу у вигляді грошової позики – спочатку $10 млн, згодом 500 млн руб. Проте уряд УНР пов’язував матеріальну допомогу Антанти винятково з офіційним визнанням України. Париж усе ще вагався й прагнув визнати Україну швидше де-факто, ніж де-юре. Всі ж запити французького комісара до уряду УНР із приводу співпраці у військово-фінансовій сфері розбивалися об вимогу офіційного визнання.

9 лютого 1918 року між УНР та Центральними державами було підписано Брестський мирний договір. Згідно з ним усі сторони-учасники відмовлялися на взаємній основі від сплати репарацій. Економічні відносини між Німеччиною та УНР мали розвиватися відповідно до німецько-російського договору про суходільну та морську торгівлю від 1894–1904 років, а з Австро-Угорщиною відповідно до подібного договору з Росією від 15 лютого 1906 року. Зберігав силу й генеральний російський митний тариф від 1903 року.

Успіх ведення державних фінансів не піддається патріотичним чи ідеологічним гаслам. Реальна ситуація вимагала з українського боку більшої гнучкості та розумної поступливості у веденні зовнішньої фінансової діяльності, чого київські урядовці так і не усвідомили. В підсумку саме зовнішній чинник став однією з головних причин повалення Центральної Ради та ліквідації УНР у квітні 1918 року, хоча причини краху першої революційної форми української державності варто шукати глибше – в неспроможності тогочасних соціалістичних діячів до структурної розбудови держави як інституту влади, як соціально-економічного механізму, зрештою, фінансової системи.

Фінансовий ринок України на час приходу до влади Павла Скоропадського державні установи практично не контролювали. В той час як в обігу перебувала надзвичайно велика маса різноманітних паперових грошових знаків (від рублів думських і так званих керенок, бонів і грошових сурогатів місцевих самоврядувань до карбованців УНР), сам уряд відчував гостру нестачу коштів. Нестримна інфляція, що спіткала російський рубль, який вільно обертався в Україні, руйнувала вітчизняний фінансовий ринок, знецінювала нову національну валюту, державне грошове господарство було розладнане й перебувало в стадії остаточного занепаду.

Водночас фінансово-еконо­мічна та політична ситуація в Україні у 1917–1918 роках була вкрай складною. Криза фінансового ринку, що розпочалася ще з часів царату, була максимально загострена революційними подіями й поширюваним безвладдям, грошова система перебувала під впливом гіпер-інфляційних процесів. Уряд Центральної Ради не виробив механізму втілення в життя власних рішень і, усвідомлюючи це, не вдався до дієвих кроків, а натомість штампував свої постанови про морально обов’яз­кові національні податки для населення.

Лідери Центральної Ради, а згодом і провідники її уряду, очоливши український державотворчий процес, не мали попередньо виробленого плану побудови не лише національного державного, а й автономного ладу і елементарно не були готові до такої рутинної справи, як створення грошової системи та ведення фінансової політики державного організму. Запровадити власну грошову одиницю – карбованець – уряд УНР змусило безгрошів’я і фінансова ізоляція з боку Петрограда, а остаточним поштовхом до практичного втілення – більшовицький переворот і відмова Ради народних комісарів постачати грошову масу в розпорядження уряду УНР.

Оголошення про створення Держбанку, Держскарбниці, заборона надсилати податкові збори до всеросійського центру, запровадження цукрової монополії тощо в грудні 1917 року стали вкрай важливими кроками уряду УНР, але явно запізнілими й технічно непідготовленими.

Плідній роботі заважала кадрова проблема. Штатне укомплектування підрозділів Міністерства фінансів так і не набуло оптимального вигляду. Підбір праців­ників за соціальним походженням та партійною приналежністю викинув за межі державотворчої роботи досвідчених у фінансових і адміністративних справах працівників середньої ланки. Не було вжито заходів і щодо реформування системи праці у департаментах, через відсутність коштів заробітна плата службовців не відповідала потребам часу, а тому не сприяла притоку фахівців до урядових структур.

Суттєві недоліки виявилися й у роботі основоположних структур фінансової системи: в емісійній, податковій та банківській сферах. Держбанк залишався без основного та запасного капіталів, не було вироблено його статуту, зв’язок із провінційними відділеннями не налагоджено. Податкова система не працювала. Держскарбниця наповнювалася переважно завдяки акцизним зборам, які було найлегше стягнути, але які приносили і найменше доходів. Державні монополії (хлібна, цукрова) не діяли. Політика реквізицій і разових зборів не могла принести суттєвих фінансових надходжень, проте надто шкодила репутації Центральної Ради. Держава жила за рахунок постійних емісій грошових знаків. У фінансовій політиці уряд Центральної Ради керувався принципом проїдання коштів, а не зваженим веденням господарства на перспективу.

Провідники та урядовці Центральної Ради, вочевидь, стали заручниками ідейного (національного, соціалістичного тощо) романтизму початку ХХ століття зі всіма його позитивами та недоліками. Потугам уряду УНР щодо створення грошової, податкової й банківської систем країни так і не було надано якоїсь цілеспрямованої системності, проте впродовж чи не всього періоду існування політичного режиму, який уособлювала Центральна Рада, в цій галузі національного державотворення постійно була присутня саме «політика» і, на жаль, щонайменше фінансово-еконо­мічного змісту, натомість – партійного, класового, ідеологічного, кон’юнк­турного. За весь час існування Центральної Ради та її урядів провідники революційної України не залишили, за винятком хіба що запровадження національних грошових знаків, відчутного сліду у фінансовій історії країни. Подальші історичні події показали, що економічний фундамент, який так прагла звести Центральна Рада, не став надійним підмурівком для державного будівництва в Україні. Без сформованої фінансової системи недієздатними виявилися чи не всі галузі народного господарства. Недооцінка місця й ролі фінансової політики в життєздатності державного організму та її впливу на суспільні процеси врешті й стала однією з головних причин падіння УНР у квітні 1918 року.

Нерішучі. Ввести свою грошову одиницю Центральну Раду змусили лише зовнішні чинники