11 червня президент Петро Порошенко підписав ухвалений за кілька днів до того Закон «Про Вищий антикорупційний суд» (ВАС). Історію, пов’язану з підготовкою, написанням та ухваленням цього закону, слід розглядати у двох вимірах: політичному та власне правовому. Однак документ не стане вирішальним у жодному з них.
Якщо починати з політики, то передусім можна пригадати, що голосування депутатів майже збіглося з дворічним ювілеєм активного публічного обговорення теми Антикорупційного суду. 2 червня 2016 року парламент підтримав нову редакцію Закону «Про судоустрій і статус суддів». Той день можна вважати стартом судової реформи як такої. Ст. 31 цього закону передбачає появу в Україні двох вищих спеціалізованих судів: із питань інтелектуальної власності та антикорупційного. Подальший процес створення обох органів ілюструє й різний ступінь уваги до цих питань із боку суспільства та політиків. Якщо перший віддали повністю на відкуп президентові, то щодо Антикорупційного суду передбачили необхідність ухвалення окремого спеціального закону.
Читайте також: Антикорупційний суд. Питання смаку
Переповідати всі віхи дискусії про Антикорупційний суд немає сенсу. Серед ключових речей — його створення передбачено не лише судовою реформою, а й меморандумом про співпрацю України з МВФ від 2017-го. Одразу після ухвалення закону про ВАС розпочалися розмови про позитивний вплив рішення на отримання нових траншів від фонду. Однак меморандум чітко передбачає створення установи, а не ухвалення закону про неї. За графіком, який зобов’язалася виконувати Україна, ухвалення закону мало відбутися ще в червні 2017 року, призначення суддів — у січні 2018-го, а розпочати роботу він мав у березні цьогоріч. Інакше кажучи, Україна досі відстає на рік. Оптимістів уже встиг заспокоїти й голова Нацбанку Яків Смолій. За його словами, закон про Антикорупційний суд важливий для співпраці з МВФ, однак цього недостатньо.
Тож головне питання зараз: коли саме запрацює новий орган? Навіть договір із МВФ передбачав майже рік від ухвалення закону до фактичного запуску суду. Українські реалії свідчать, що такі терміни можна вважати навіть применшеними. Найочевидніший приклад — з уже згаданим спецсудом із питань інтелектуальної власності. Зміни до Конституції в частині судової реформи набрали чинності 30 вересня 2016-го. Тоді передбачили, що суд утворюється указом президента, який має вийти не пізніше як за рік від зазначеної дати. Петро Порошенко підписав указ 27 вересня 2017-го, тобто за три дні до вичерпання терміну своїх повноважень. До речі, це зовсім не єдиний випадок, коли глава держави вичікує до останнього в питаннях, пов’язаних із судовою реформою. Майже аналогічна історія сталася з утворенням окружних судів замість районних. У президента був час для відповідного указу до 31 грудня 2017-го. Документ з’явився 29 грудня згаданого року — за два дні до втрати повноважень.
Нині президент уже не має права самостійно утворювати суди, і технічне рішення належить ухвалити парламенту. Проте ініціативою досі володіє саме Порошенко: законопроект про утворення суду може подати виключно президент. І він, і парламент мають час аж до червня 2019‑го. Як відомо, вибори глави держави відбудуться раніше.
Варіантів дій у Порошенка чимало. Він може подати законопроект швидко й перекласти всю відповідальність на парламент, може зачекати на розпал передвиборчої кампанії, а може знову відкладати рішення до останнього. Головне інше — те, що відбулося в парламенті минулого тижня, аж ніяк не означає перемогу прихильників утворення Антикорупційного суду. На це звернув увагу навіть голова НАБУ Артем Ситник: «Я не поділяю тієї ейфорії, яка лунає з телеефірів, нібито є перемога. Це перший крок, і не найважчий, щоб запустилася така незалежна судова інституція. Тому я сподіваюся, що закон (технічна норма про утворення суду. — Ред.) буде найближчим часом», — зауважив він.
Зрештою, навіть у разі швидкого ухвалення технічного закону залишиться ще один бар’єр — проведення конкурсу на посади в суді. Якщо знову звернутися до прикладу із судом із питань інтелектуальної власності, то конкурс там оголосили ще 30 вересня 2017-го. Він досі триває й завершиться в кращому разі наприкінці року. Якщо все підсумувати, то ймовірність старту роботи Антикорупційного суду до виборів президента й парламенту вкрай низька.
Читайте також: Судити по-новому. Яким буде Антикорупційний суд
З юридичного погляду ухвалений Закон «Про Вищий антикорупційний суд» формулює правила роботи ще неіснуючої установи. Якщо простіше, то це правила експлуатації приладу, який ще навіть не почали збирати. На час написання цього матеріалу текст закону не опублікували. Останні правки в документ вносили напередодні голосування. Тож остаточні висновки про зміст робити зарано, хоча деякі речі все-таки зрозумілі. В історії, пов’язаній з Антикорупційним судом, від початку вийшли на перший план три головні питання: які справи будуть підсудні установі, яку роль у відборі суддів відіграватимуть міжнародні експерти та хто їх делегуватиме?
Щодо першого, то Антикорупційний суд розглядатиме виключно справи, підслідні НАБУ. Це те, чого вимагала значна частина громадських активістів, які остерігалися блокування роботи установи купою справ про дрібні правопорушення. У Кримінальному кодексі не вирізняють корупційні злочини залежно від суми збитків чи особи підозрюваного. Водночас обраний шлях також небезпечний, адже фактично створено суд під окремий орган слідства. По-перше, немає гарантій неповторення такого в майбутньому: наприклад, голова Військової прокуратури Анатолій Матіос уже зараз вимагає створення спеціальних військових судів. По-друге, з’являється лазівка для ліквідації в майбутньому Антикорупційного суду через рішення Конституційного. Основний Закон прямо забороняє створення надзвичайних та особливих судів.
Щодо другого питання — ролі міжнародних експертів — усе більш-менш зрозуміло. Вони фактично дістали право вето під час добору суддів. Негативний висновок щодо кандидата зможе подолати лише більшість голосів членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів за підтримки щонайменше половини членів Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ).
Загальна кількість складу ГРМЕ становитиме шість осіб, і тут слід перейти до третього питання, яке й досі залишилося невирішеним. Згідно з нормами ухваленого законопроекту, експертів делегуватимуть міжнародні організації, із якими Україна співпрацює у сфері запобігання та протидії корупції «відповідно до міжнародних договорів». Точного переліку їх наразі немає. Можна припустити, що до таких зарахують Організацію економічної співпраці та розвитку (ОЕСР), Раду Європи або ОБСЄ. Однак відкритим залишається питання, чи погодяться самі ці інституції на участь. А проте великі фонди, які працюють в Україні за підтримки урядів окремих країн, не зможуть рекомендувати експертів.
Та куди більше занепокоєння викликає результативність роботи Антикорупційного суду, який у разі провалу може поховати останні надії на підвищення довіри суспільства до судів. Українські політики та активісти з різних таборів часто маніпулюють на питанні боротьби з корупцією. «Остаточна перемога» над нею відкладалася вже не раз. Востаннє це мало відбутися після створення НАБУ, однак згодом виявилося, що потрібен ще й окремий суд. До опонентів Антикорупційного суду, зокрема серед нинішніх представників судової влади, можна ставитися по-різному, однак відповіді на їхній головний закид досі немає. Він полягає в тому, що світова практика не довела ефективності антикорупційних судів.
Читайте також: Світ про Україну. Реформа СБУ, Антикорупційний суд і Міністерство ветеранів
Згідно з довідкою Європейського інформаційно-дослідницького центру, який функціонує за підтримки USAID, станом на 2017-й спеціалізовані суди, що розглядають справи про корупцію, були у 20 юрисдикціях. Серед них немає жодної країни, яку можна віднести до провідних у питанні боротьби з цим явищем. Принаймні якщо порівняти показники держав у «Індексі сприйняття корупції» (CPI), який щороку укладає Transparency International. Найвище місце в рейтингу серед країн з антикорупційними судами посідає Ботсвана (34), а найнижче розташований Афганістан (177). Якщо оцінювати країни з погляду прогресу в питаннях протидії корупції за останні п’ять років, то найкраще проявив себе Сенегал (плюс дев’ять пунктів), однак деякі держави навіть утратили в балах (наприклад, та сама Ботсвана). У середньому ж прогрес не перевищує чотирьох — п’яти балів. Ті самі чотири бали за п’ять років додала й Україна, не маючи Антикорупційного суду.
Європейських країн у переліку три: Болгарія (71-ше місце, плюс два бали в CPI за п’ять років), Словаччина (54, +4 бали) та Хорватія (57, +3 бали). Єдиної схеми, за якою спеціалізовані суди функціонують у різних державах, немає, адже їх створюють для протидії локальним викликам. Наприклад, у Хорватії є спецвідділи у звичайних судах, що займаються справами, які розслідує місцеве Управління боротьби з корупцією та оргзлочинністю. У Словаччині та Болгарії діють саме окремі спеціалізовані антикорупційні суди. Однак принаймні у Словаччині суддів туди призначають за звичайною процедурою.
Інакше кажучи, очікувати, що після створення Антикорупційного суду ситуація в Україні зміниться докорінно, не варто. Крім того, український досвід створення суду унікальний, тож може завершитися як обмеженими успіхами, так і провалом.