Один зі шляхів реформування, яким радять піти Україні, є проведення децентралізації владних повноважень. Які переваги і недоліки має практика перерозподілу останніх від центру на місця?
Загалом ситуація складається таким чином, що великою країною важко керувати з одного центру. Ефективне управління в такій державі можливо здійснювати за умови певної децентралізації. У випадку Індії, що є федеральною країною, США, Канади це правило справджується. Китай – це інша історія, бо історично він бачив себе імперією. Річ у тім, що неможливо зрозуміти бажання і потреби громадян, які є десь далеко. Ще один пункт, на який допомагає відповісти політика децентралізації, є етнічна і мовна відмінність певної частини населення великої країни. Вельми може бути, що у плані управління надання державних послуг, належне забезпечення життя тієї громади може відбутися за умови, що вона самоорганізується, і певним чином візьме до своїх рук відповідальність за своє життя, почне принаймні частину своїх проблем вирішувати самостійно.
В підмурок концепції децентралізації покладено цілу низку ідей і теорій. Йдеться зокрема про принцип змагальності між різними частинами країни. Там, де аналогічні за своєю суттю послуги надають за нижчими цінами, можуть не надто хвилюватися через те, що незадоволені мешканці переїдуть до іншої частини країни, бо там сервіси кращі, і коштують вони менше податків.
У політологічній теорії децентралізація має низку переваг, проте і незручностей в неї вистачає, бо така система робить стан речей складнішим. Зокрема коли існує питання щодо запровадження певних важливих на загальнонаціональному рівні речей, то ухвалення такого рішення не вийде накинути у децентралізованій країні, де кожна частина має до певної міри самоуправність. У різних частинах країни можуть бути різні практики управління, на приклад. Друга проблема – це можлива нерівність. У ситуації, коли національний уряд вже не слідкує за тим, аби всі громадяни отримували приблизно однаковий рівень забезпечення, зокрема грошей. А це проблема, з якою доводиться боротися, якою б країна не була. Ось такий контрбалпнс перевагам децентралізації.
Читайте також: Децентралізація як феодалізм
Однією з тем, яку ви піднімаєте стосовно ефективного державного управління, є практики прямої демократії. Як у випадку Швейцарії децентралізація і пряма демократія якимсь чином є пов’язаними між собою?
Політична система Швейцарії має декілька головних наріжних камені: федералізм, консенсусну і пряму демократію. Практика прямої демократії одразу ж ставити перед нами одне дуже важливе питання, а саме про те, хто приймає рішення в тій чи іншій державі. У моїй країні є своєрідне ділення за регіонами, яке визначає форму прямої демократії: у німецькомовних регіонах як правило йдеться про асамблейну демократію, тобто коли всі громадяни збираються і вирішують якесь питання шляхом голосування, натомість у франкомовних і італомовних – про парламентську, репрезентативну, коли збирається своєрідна обмежена рада, аби вирішити те чи інше питання.
Швейцарія є децентралізованою, федеративною країною. Так склалося в силу історії і гетерогенності її населення, яке розмовляє різними мовами, належить до різних деномінацій. Франкомовні швейцарці намагаються гуртуватися разом серед своїх, утворюючи своє об’єднання кантонів. Те саме відбувається у німецькомовних кантонах тощо. Над всім цим є національна держава, яка поширює свій вплив на всі територіальні одиниці рівномірно. На загальнодержавному рівні займаються питанням національної оборони, зрівняння пенсійних схем. Питання такого типу належать до компетенції національного уряду, проте є ті компетенції, які передані на нижчі щаблі управління на місця.
Простір для прийняття вільних рішень є. Зазвичай оборона – це питання загальнонаціонального рівня. Закордонна політика – так само. Далі йде питання суспільної безпеки як таке, бо загальною схемою її організації займаються саме на національному рівні. Питання надання освіти є значно регіональнішим, особливо у гетерогенному суспільстві, як-от швейцарське. Поліція може бути як регіональною, так і національною. Охорона здоров’я – питання, яке також може бути вирішене як на регіональному, так і загальнонаціональному рівні. Лишається цілий спектр проблем, прямо наближених до тих, хто живе на певній території, зокрема використання землі, місто планування, а так само соціальне забезпечення на локальному рівні. У віданні громад є також питання початкової шкільної освіти. Практика в різних країнах може бути також різною, але я принаймні окреслив загальні спільні тенденції.
До якої міри швейцарське місцеве самоуправління на рівні муніципалітетів і кантонів дійсно автономне? В яких моментах воно перетинається у питанні прийняття рішень з національним урядом?
Доволі часто буває так, що різні рівні державного управління працюють разом. Певні рішення приймаються на найвищих управлінських щаблях, а фактичне впровадження їх в життя делегується нижчим, локальнішим управлінським ланкам. Делегування повноважень завжди тягне за собою питання свободи дії і ухвалення рішень тими, хто згадані повноваження отримують. Що є для конкретної країни щонайкращою практикою, є дуже складним і емпіричним питанням. Залежно від того, який шлях було обрано, треба рахуватися із наслідками. Якщо владні компетенції спускають на локальний рівень, то дійсно, центр певним чином їх втрачає. Але якщо всі повноваження і владні важелі зосереджено в руках керівного центру, тоді влада на локальному рівні втрачає своє значення. Як для другого, так і для першого з випадків, коли обирати, знайдеться море аргументів. Але якщо ви хочете бути ближчими до потреб і життя людей на місцях, децентралізація є необхідною. Швейцарія обрала децентралізацію свого часу, і цей шлях виявився непоганим. Очевидно, тому, що у нас держава невелика.
Читайте також: Децентралізація. Перші кроки в конкретному регіоні
Нерівність у прибутках і ресурсах між різними частинами однієї країни трапляється в країні незалежно від того, централізована вона, чи децентралізована. Яким є швейцарський досвід більш-менш рівномірної схеми забезпечення фінансування необхідного пакету сервісів і послуг для громадян всіх кантонів?
Нерівний розподіл прибутків і ресурсів – це проблема практично для всіх країн. Це питання потребує впровадження ефективних схем вирівнювання. У Швейцарії між різними частинами країни є нерівність у питанні отримання прибутків. У нас все навіть складніше, тому що кожний місцевий уряд має свій власний прибуток, який утворюється шляхом отримання грошей від податків тих, хто мешкає на певній адміністрованій території. Ці гроші не потрапляють на національний рівень. Складається така ситуація, коли гроші з податків швейцарських громадян слугують джерелом наповнення локальних адміністрацій, урядів кантонів та національного бюджету. Бідний кантон може отримати від своїх громадян менше грошей, ніж інший, багатший. Багато що залежить і від муніципалітетів. Якщо це десь на узбережжі озера, де мешкають заможні громадяни, то й податків вони платитимуть багацько. Але такими є не всі муніципалітети в моїй країні. Доводиться вдаватися до схеми вирівнювання, яка прописує, що кожна частина моєї країни має мати або отримати достатньо коштів на забезпечення необхідних речей і стандартів. Якщо брати за середній показник цифру 100 одиниць , то по всій країні середній рівень має становити 85 одиниць. Відповідно, якщо якийсь кантон може себе задовольнити, умовно кажучи, на 60 одиниць, решту 25 він отримує знадвору, від інших структурних одиниць держави. Це зрівняння за горизонтальною площиною, коли багаті кантони чи муніципалітети діляться фінансами з бідними. Така схема поки що себе виправдовує.
Децентралізація разом із переданням владних повноважень на місця передбачає також і певну автономність у розпорядженні грошима, які наповнюють місцевий бюджет, тобто грошима платників податків. Чи вдається в такий спосіб відродити депресивні регіони країни, зробити так, щоб припинити звідти відтік людей, грошових, інтелектуальних та виробничих потужностей відповідно?
Якщо на локальних рівнях гроші не затримуються, ніхто не зацікавлений у тому, аби займатися таким питанням, як конкуренція з іншими подібними собі, рівними. Коли всі гроші вимиваються з локальних рівнів, то це аж ніяк не стимулює тамтешню владу до активності і інноваційності. Якщо ж певна територія залежить лише від своїх ресурсів, має право розпоряджатися ними, то вона розуміє, що ці ресурси, зокрема гроші, на пряму залежать від того, скільки платників податків є на їхній території, і яка їхня якість. У муніципалітетах треба відштовхуватися від потреб споживача, тобто платника податків, бо якщо він не отримує те, що хоче, що зупинить його переїхати туди, де це є, та й ще за меншу платню? Йдеться фактично про фізичний федералізм, коли одним муніципалітетам доводиться конкурувати з іншими, одній частині країни – з іншими і так далі. Навіть політикам доведеться конкурувати одне з одним, аби лишитися на своїх посадах.
Читайте також: Ділити економно
У випадку, коли, скажімо, столиця є перенаселеною зокрема і тому, що це є місце найвищої концентрації можливостей, аби розвантажити її, потрібно створити можливості на локальних рівнях. Не всі ж хочуть мешкати у багатоповерхівках у бетонно-асфальтних нетрях. Є ті, кому підійде приватний будинок. Але це не все. До того будинку має бути додано можливість працевлаштування і гідно заробітної плати, інфраструктура, школи і медичні заклади. Це мінімальний набір того, що робить певну локацію привабливою для проживання. Саме по собі це не станеться. Потрібно мати механізми, яким чином спонукати політиків і чиновників до того, щоб певні локації ставали привабливими. Останні втрачають мотивацію, коли нічого не отримують від своїх дій.
У випадку, коли децентралізація дійсно відбулася не на папері і словах, різні частини країни намагаються бути настільки привабливими, наскільки це лишень реально. У будь-якому випадку їм треба чимось принадити до себе жителів, тобто платників податків, а так само різні бізнеси. Річ у тім, що різні муніципалітети і кантони конкурують між собою, зокрема і за мешканців, тому їм доводиться придумувати кожного разу щось нове, вдосконалювати старі методи, аби зробити себе привабливими.
——————————————————————-
Андреас Ладнер – швейцарський політолог, фахівець з публічного адміністрування. Докторський ступінь з політології отримав в університетах Берна і Цюріха. З 2006 року – професор Швейцарської вищої школи державного управління (IDHEAP) при Лозаннському університеті