Політика

  ▪   Андрій Голуб

Децентралізація: незавершена реформа

фото: укрінформ
Порядок денний децентралізації в сезон виборів та після них
Матеріал друкованого видання
№ 6 (586)
від 7 лютого

Наприкінці грудня відбулися перші вибори голів і депутатів у 78 об’єднаних територіальних громадах. Перші вибори важливі самим фактом їх проведення. Після обрання влади ОТГ дістає повноцінні повноваження. Однак головна увага ЗМІ в перші дні після голосування зосередилася на партійному складі переможців. «Батьківщина» та БПП наввипередки заявили про перемогу. Обом політсилам украй необхідно зобразити широку підтримку напередодні президентських та парламентських перегонів. Розподіл сил у громадах у цій суперечці другорядний. Крім того, належність до партії на місцях доволі часто умовна й змінюється залежно від подій на центральному рівні. Це давня хвороба української партійної системи. Як пізніше засвідчили дані Комітету виборців України, справжніми переможцями на виборах голів громад стали самовисуванці. Значну частину з них дійсно підтримали в БПП, але сам факт набагато краще ілюструє настрої на місцях.


Напередодні виборів президента децентралізація зрідка виходить на перший план у суперечках політиків та матеріалах журналістів. Випадок у грудні став винятком, але й він має небагато спільного з темою реформи місцевого самоврядування як такою. Водночас парламент має ухвалити чимало важливих законів для подальшого її просування. В умовах виборчої кампанії результативність Верховної Ради викликає багато питань. «Тестовий запуск» парламенту 5 лютого після перерви між двома сесіями лише посилив занепокоєння. Напередодні засідання у вівторок спікер Андрій Парубій закликав нардепів призначити дату голосування на перших виборах ще в низці ОТГ. Перегони там мали відбутися також у грудні, але їх скасували через запровадження воєнного стану. У результаті парламентарії навіть не дійшли до розгляду цього питання. Більшість голосувань у вівторок провалили через їхню масову неявку на засідання.

 

Читайте також: Подолати владу у владі

 

Самоврядування очима кандидатів у президенти


Політичне протистояння в Києві обертається занепокоєнням на місцях. Серед тих, хто вже скористався реформою, часто можна почути сумніви в незворотності рішень центру. Публічно таку позицію висловив мер Дніпра Борис Філатов під час висунення в президенти Петра Порошенка. Підтримку нинішнього глави держави він аргументував невпевненістю в прихильності до реформи інших претендентів. Публічна й зрозуміла позиція з цього питання решти кандидатів знизила б напруженість. Однак погляди більшості з них на майбутнє децентралізації майже невідомі. 
У передвиборчій програмі Володимира Зеленського про реформу місцевого самоврядування взагалі не йдеться. Єдине, що хоч якось пов’язано із цим питанням, — плани перенести органи центральної влади зі столиці. «Для рівного розвитку регіонів ми перестанемо концентрувати центральні органи влади в Києві. Влада повинна бачити проблеми на місцях, а не з вікон своїх київських кабінетів. Це підніме благоустрій у регіонах і дасть шанс працевлаштування на місцях», — ідеться в тексті. Також Зеленський пропонує вибори до місцевих рад за відкритими списками.


У «Новому курсі» Юлії Тимошенко питанню місцевого самоврядування виділили один абзац: «Вони (місцеві громади) отримають право, незалежно від того, об’єдналися чи ні, формувати свої виконавчі комітети, матимуть гарантовано закріплені за їхнім бюджетом податки (100% податку на доходи фізичних осіб, 100% податку на землю та гарантовані частини від усіх інших податків). Громади зможуть повністю розпоряджатися землею у своїх межах. Областями та районами будуть управляти префекти». 

чинний документ, який регулює вирішення питань адміністративно-територіального устрою, датований ще 1981 роком. Він застарів і суперечить Конституції


На тих самих питаннях акцентує увагу й Анатолій Гриценко. «Скасує районні та радикально скоротить обласні державні адміністрації, насамперед їхній вплив на економіку регіонів. Децентралізація буде посилена: місцеві громади отримають право розпоряджатися землями за межами забудови населених пунктів», — ідеться наприкінці поданого Гриценком до ЦВК документа. Інших згадок у тексті немає. 


Уникає теми децентралізації і Юрій Бойко. Натомість найповніше свою позицію виклав Андрій Садовий. Він виділив цілий блок, який назвав «Перші кроки щодо посилення спроможності громад». Окрім питання податків, розпоряджання землею та скасування обласних і районних держадміністрацій Садовий пропонує залишати на місцях частину ренти за користування надрами, ухвалити новий закон про столицю та сприяти міським агломераціям. Увагу та обізнаність мера Львова у темі децентралізації легко пояснити його посадою.

 

На законодавчому рівні 


Проблеми реформи, які доведеться вирішувати найближчим часом, мають мало спільного з програмами кандидатів у президенти. Наприкінці січня мережа громадських організацій «Реанімаційний пакет реформ» (РПР) оприлюднила перелік із п’яти законопроектів, ухвалення яких необхідне для продовження децентралізації. Першим серед них стоїть проект № 8051 «Про засади адміністративно-територіального устрою України». У решті йдеться про регулювання добору кадрів у системи управління на місцях (№ 8369), зміни в процедурі затвердження перспективних планів громад (№ 9441), просторове планування в громадах (№ 6403) та передачу повноважень реєстрації актів цивільного стану на місцевий рівень (№ 6150).

 

Читайте також: Наступний рівень децентралізації. Що буде після ОТГ


Усе це стосується тих чи інших конкретних проблем, які проявилися під час реформи. Про кожну з них можна писати окремий текст. Однак ключовим усе ж таки є законопроект про засади адміністративно-територіального устрою, який закладає принципи формування внутрішніх меж регіонів. На ухваленні цього документа наполягає й президент. Питання визначення засад адміністративно-територіального устрою стоїть першим пунктом у його грудневому Указі «Про додаткові заходи щодо забезпечення реформ із децентралізації влади». Щоправда, проект закону внесли на розгляд Ради ще наприкінці лютого 2018-го, однак у депутатів досі не дійшли руки до нього. Спрогнозувати, коли вони все ж таки врегулюють питання, складно. Віце-спікер Ірина Геращенко обіцяла поставити його на розгляд ще під час минулої сесії. 


РПР рекомендує ухвалити законопроект № 8051 тільки в першому читанні. Керівник напряму децентралізації в РПР Іван Лукеря називає три причини, з яких громадськість не рекомендувала його до ухвалення в цілому. По-перше, недостатньо виписана процедура реформування районів, по-друге, невизначеність із суб’єктами подання нормативних актів про зміну меж районів, по-третє, недосконалість процедури затвердження територій громад, яку пропонують автори документа.


Водночас зволікання з розглядом законопроекту веде до інших ризиків. По-перше, чинний документ, який регулює вирішення питань адміністративно-територіального устрою, датований ще 1981 роком. Він застарів і суперечить Конституції. Наприклад, акт передбачає існування селищ міського типу, однак Основний Закон узагалі не передбачає такої територіальної одиниці. Глибші ризики пов’язані з втратою системності та уніфікованості в реформуванні різних регіонів. Нині у Верховній Раді зареєстровано низку законопроектів про адміністративно територіальний устрій окремих областей. Вони здебільшого пропонують укрупнення районів, проте достатнього обґрунтування не містять. Окрім того, у 2020-му в Україні відбудуться місцеві вибори. Без ухвалення загального закону провести їх на новій територіальній основі, як було передбачено реформою, неможливо.

 


Серед проблем, на вирішенні яких уже тепер наполягає громадськість, також затвердження перспективних планів громад. Станом на січень 2019-го до перспективних планів громад областей, затверджених урядом, внесено 1285 ОТГ. Вони охоплюють 82% території країни без урахування окупованої. Причиною того, що ними не охоплена вся територія, є протистояння різних центрів влади на місцях. Інакше кажучи, обласні та районні держадміністрації саботують їх утворення. За чинним законом, для включення ОТГ до перспективного плану потрібна згода обласної влади. Найкраще ілюструє проблему ситуація на Закарпатті. Там утворено тільки шість ОТГ. Область посідає останнє місце серед регіонів країни майже за всіма параметрами: від площі території, охопленої ОТГ, до кількості населення, яке там проживає. Причиною є позиція голови місцевої ОДА Геннадія Москаля, який прямо заявляє про неприпустимість адміністративно-територіальної реформи в нинішньому вигляді та навіть оскаржив децентралізацію в суді. Той позов він програв, проте змін у політиці щодо затвердження перспективних планів не сталося.

 

Плюс зміни до Конституції


Останнім часом до цієї проблеми додалася й інша. У 2015 році уряд схвалив «Методику формування спроможних територіальних громад». У ній є ключові розрахунки, які слід брати за основу під час утворення ОТГ. Наприклад, це відносна близькість до більш-менш великого міста з будь-якої точки об’єднаної територіальної громади або її здатність забезпечити мешканцям невідкладні послуги (пожежна та медична допомога) за прийнятний час. Більшість громад утворили саме за цією методикою. Проте пізніше до вже ухвалених перспективних планів почали вносити зміни з метою зменшення розміру ОТГ. В Україні стало більшати об’єднаних громад із населенням до 5 тис. осіб. На думку частини експертів та авторів методики, громади з такою чисельністю населення не зможуть фінансово забезпечити себе й гарантувати людям ключові послуги. Законопроект № 9441 пропонує надати уряду право затверджувати перспективні плани самостійно. Це, з одного боку, скасує монополію ОДА, а з другого — дасть змогу блокувати зміни, які суперечать методиці. Водночас перспективи проекту також туманні. Майже ідентичний документ перебував на розгляді в Раді у 2015-му. Тоді депутати провалили його в другому читанні.

 

Читайте також: Децентралізація: чого бракує громадам


Ключовою ж проблемою для національної безпеки можна назвати брак балансу між центральними та місцевими органами влади після початку реформи. Можливі тенденції до сепаратизму на тлі подій у Криму та на Донбасі від початку були чи не головним аргументом опонентів децентралізації. Особливо помітними такі загрози стають напередодні всеукраїнських виборів. Приклади небезпечних тенденцій з’явилися майже одразу після старту реформи.


«Дивують та обурюють дії окремих політичних сил. Наприклад, торік вони інспірували рішення низки обласних рад щодо встановлення так званих договірних відносин у розподілі повноважень між державою та відповідними регіонами», — заявив президент Петро Порошенко в щорічному посланні до Верховної Ради ще у вересні 2017-го. Рішення облрад «про договірні відносини» наразі залишаються найбільш кричущим випадком після подій 2014-го. Це не значить, що проблему знято. Передумови для такої ситуації склалися через те, що в Україні досі немає механізму державного нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування.


Питання намагалися вирішити спеціальним законом ще у 2017-му. Однак документ наразився на спротив Асоціації міст України та представників місцевої влади. Зрештою уряд відкликав його.


«Це справді проблема, і загальний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування потрібно впорядкувати. Є різні органи, але немає саме загальноюридичного контролю за рішеннями, які ухвалює місцева влада. Потрібно вносити новий законопроект, який знайшов би консолідовану позицію. Однак системно це треба вирішити разом зі змінами до Конституції та запровадженням інституту загального нагляду — префектурного, про який іде мова, або громадського», — каже Іван Лукеря.


Проблема змін до Конституції постала ще на початку реформи, але не вирішена й досі. Порошенко вніс проект у липні 2015-го. 31 серпня з великими суперечками його ухвалили в першому читанні. Той парламентський день завершився вибухами під будівлею Верховної Ради. Відтоді до проекту не поверталися. Він складається з двох блоків. Один стосується децентралізації та реформи місцевих держадміністрацій, створення замість них префектур, на які й поклали б повноваження з нагляду. Інший — виконання мінських угод та особливого статусу Донбасу. Саме друга частина й викликала протистояння понад три роки тому. Наприкінці 2018-го президент пообіцяв внести новий проект без пунктів про окуповані території. Досі цього не сталося. Навіть у разі появи проекту найближчим часом Україні точно доведеться пройти виборчий період за чинними законами та з наявними адміністраціями. Однак це не означає, що про подальші зміни варто забути.


«Той темп реформ і досягнення, які вже є, відкотити назад буде складно. Хоча й не скажу, що неможливо. Однак якщо не буде більш системних пропозицій різних кандидатів у президенти, то ми точно не просунемося вперед», — каже Іван Лукеря. За його словами, результат у такому разі буде один: повільне нагромадження проблем. «Адже немає нічого гіршого за незавершені реформи, коли поруч існує дві системи: реформована й нереформована. Буде несистемний підхід, ручне управління і так далі», — додає він. Переконатися в справедливості цих слів можна протягом усіх років незалежності. Реформи в різних сферах тривають постійно. Треба довести до кінця хоч одну.