Цього тижня в Україні відбулася знакова подія в житті Сил оборони України. Президент Володимир Зеленський підписав указ про призначення першої в історії України військової омбудсменки – Ольги Решетилової.
Це стало логічним завершенням ухвалення парламентом закону «Про Військового омбудсмена». У пресрелізі президента зазначено, що новий орган має стати постійним дорадчим підрозділом при президентові, який забезпечуватиме громадський (цивільний) контроль за дотриманням прав військових, резервістів, учасників територіальної оборони, а також правоохоронців, залучених до бойових дій.
То хто ж такий військовий омбудсмен (у широкому та в українському сенсі)? Які повноваження й механізми передбачені законом? Яка існує міжнародна практика? Наскільки реально зберегти незалежність такої посадової особи, якщо вона призначається і залежить від глави держави? Чи дійсно стане ця інституція дієвим громадським контролем і захисником прав військовослужбовців?
Ідея створення інституту військового омбудсмена не виникла раптово. Її почали обговорювати ще після 2014 року, коли Росія розпочалася війну на сході України. Тоді держава вперше зіткнулася з масовою мобілізацією, хвилею скарг від військових та їхніх родин, і цілою низкою правових прогалин у системі оборони.
Початок російської агресії оголив слабкість правового захисту військовослужбовців. Держава, що раптово перейшла на воєнні рейки, не мала сталих механізмів контролю за умовами служби, медичним забезпеченням, виплатами, ротаціями чи навіть належним розслідуванням загибелі та поранень. Питаннями скарг займалися волонтерські організації, правозахисні фонди та журналісти, а не системні державні інституції.
Вже тоді правозахисники, зокрема Центр громадянських свобод, Media Initiative for Human Rights та кілька ветеранських спілок запропонували створити незалежного представника, який би займався захистом прав військових поза системою Міноборони. Хоча ці ініціативи звучали в парламенті ще у 2016–2017 роках, але, на жаль, вони не знайшли підтримки.
Після 2022 року, коли повномасштабна війна перетворила сотні тисяч мобілізованих на учасників бойових дій, проблема правового захисту стала системною. До уповноваженого Верховної Ради з прав людини почали надходити тисячі звернень військових та їхніх родин щодо ротацій, звільнень, лікування, бюрократичних перепон у виплатах, відмов у медкомісіях тощо. За даними Апарату омбудсмена, лише у 2023 році таких звернень було понад 25 тисяч.
Юристи й волонтери неодноразово вказували, що військовослужбовці потребують окремої інституції, адже звичайні механізми цивільного омбудсмена не здатні ефективно діяти у військовому середовищі через секретність, вертикаль підпорядкування і замкненість військових структур.
Тож створення військового омбудсмена – логічний крок у розвитку системи демократичного цивільного контролю за Збройними силами, де сотні тисяч громадян потребують захисту своїх прав.
Міжнародний досвід: військові омбудсмени у світі
Ініціатори цієї інституції апелювали до міжнародного досвіду. Ідея військового омбудсмена (ombudsman for armed forces) не є новою і вже була втілена в багатьох країнах, особливо в державах з високим ступенем парламентського контролю над збройними силами.
Першою країною, де з’явився військовий омбудсмен, стала Норвегія, де ще у 1952 році парламент створив посаду Ombudsnemnda for Forsvaret або парламентського омбудсмена для збройних сил.
Ідея виникла після Другої світової війни, бо країна, що пережила окупацію, прагнула поєднати необхідність сильної армії з гарантіями демократичного контролю. Омбудсмен мав забезпечити, щоб військова дисципліна не перетворювалась на свавілля, а права військовослужбовців не губилися між наказами.
Норвезька модель стала першим у світі прикладом цивільного парламентського контролю над армією, лігши в основу подальших реформ у Західній Німеччині (1959), Данії, Канаді та інших державах НАТО.
Її головний принцип – підзвітність парламенту, а не уряду чи військовому командуванню. Ця модель, яка вважається еталоном демократичного цивільного контролю над збройними силами, стала прекрасним прикладом «парламентського омбудсмена військових», з чіткою залежністю від законодавчого органу, а не від виконавчої або військової вертикалі.
Водночас попри поширеність інституту військового омбудсмена серед країн НАТО, він існує не всюди. У США, Італії, Ісландії, Албанії та Чорногорії спеціальної посади військового омбудсмена немає. Там контроль за правами військових здійснюють або загальні парламентські комітети з оборони, або національні омбудсмени з прав людини, які мають військові секції. У Сполучених Штатах, наприклад, діє мережа локальних омбудсменів при родинних службах флоту й армії, але немає єдиного незалежного державного інституту.
Тож навіть у межах Альянсу не існує єдиного стандарту і кожна країна обирає власну модель цивільного контролю над армією, виходячи зі своєї політичної системи й традицій.
Попри це ми бачимо, що концепція «незалежного моніторингу прав військових» є вагомим елементом демократичного цивільного контролю над військовими силами у сучасних європейських країнах. У більшості країн НАТО омбудсмен – парламентський або незалежний орган, покликаний забезпечити цивільний контроль над армією. Незалежність омбудсмена забезпечується не стільки владними інструментами, скільки інституційною прив’язкою до парламенту, відсутністю прямої залежності від президента чи військового керівництва, наявними інструментами законодавчого контролю, широким доступом та повагою до його висновків.
Призначення президентом, якщо й існує, то носить винятково «декоративний характер». Як правило, йдеться про формальне затвердження переможця після конкурсного відбору, яке здійснює парламент.
Український омбудсмен: як поєднати юридичну залежність від Офісу президента з реальною незалежністю?
Українська модель військового омбудсмена має власну логіку й структуру. Закон передбачає, що уповноваженого призначає президент України строком на п’ять років, із можливістю переобрання лише один раз. Кандидат має бути громадянином України віком від 30 років, із вищою освітою не нижче магістра, бездоганною репутацією, знанням державної мови та постійним проживанням на території країни щонайменше п’ять років. Обов’язковою умовою також є медична придатність до виконання службових обов’язків.
Повноваження військового омбудсмена є досить широкими. Він має право державного контролю всередині військової системи. Може звертатися до органів військового управління, командирів і начальників із вимогою надати інформацію, документи чи пояснення. Одержувати доступ до матеріалів і справ, які стосуються діяльності військових структур, за винятком відомостей, що становлять державну таємницю. У межах своїх повноважень омбудсман має право відвідувати військові частини, підрозділи та інші об’єкти без попереднього повідомлення, якщо це необхідно для перевірки фактів або захисту прав військових.
Крім того, він може брати участь у судових засіданнях, роботі дисциплінарних комісій чи службових розслідувань, навіть тоді, коли присутність громадськості обмежена. Також має право ініціювати перевірки, як за власною ініціативою, так і за зверненням військовослужбовців, їхніх родин чи громадських організацій.
Закон також встановлює обов’язок омбудсмена щорічно звітувати президенту та Верховній Раді, що має забезпечити як політичний, так і громадський контроль.
Для реалізації цих функцій створюється Офіс військового омбудсмена. Окрема структура зі штатами, регламентом та статусом юридичної особи, яка працюватиме за указом президента.
Ці інструменти роблять військового омбудсмена унікальним механізмом захисту прав людини у секторі безпеки та оборони із реальним доступом до військових інституцій і можливістю втручання у випадках зловживань, бюрократичного тиску чи порушення прав військових.
Але чи означає це, що в Україні формується новий незалежний державний інститут цивільного нагляду за Збройними силами? Чи здатний він буде стати містком між армією, владою і суспільством. Адже успіх цього нововведення значною мірою залежить від ступеня реального доступу до військових структур, гарантій захисту від тиску та від здатності застосовувати рекомендації.
Тож головне питання, яке зараз постає – як поєднати юридичну залежність обдусмена від Офісу президента і його реальну незалежність? І чи може військовий омбудсмен бути справді незалежним, якщо його призначає президент?
Коли посадова особа такого рівня на пряму залежить від глави держави, існує ризик політичного впливу. Президент є Верховний головнокомандувач і гарант прав військових, тож конфлікт інтересів очевидний.
Як ми вже писали, у жодній демократичній державі-члені Альянсу не існує моделі, за якої військового омбудсмена призначає лише глава держави без погодження парламенту. У цих країнах військовий омбудсмен підзвітний парламенту або уряду, але не безпосередньо президенту.
Президентська модель призначення військового омбудсмена має очевидні слабкі місця, про які вже говорять експерти з демократичного контролю. Передусім це питання субординації і залежності від глави держави. Коли посадову особу призначає і потенційно може звільнити президент, завжди існує ризик політичного тиску або очікування лояльності. В умовах оборонного сектору, де секретність і жорстка вертикаль управління є нормою, така залежність може обмежувати реальну свободу дій омбудсмена.
Друга проблема – це конфлікт ролей. Президент, відповідно до Конституції, є Верховним головнокомандувачем. Якщо він призначає людину, що має здійснювати контроль за діями військового керівництва, виникає колізія: омбудсмен фактично перевіряє того, хто його призначив. Така ситуація ускладнює незалежність і зменшує довіру до інституції.
Третій ризик пов’язаний із відсутністю гарантій захисту самої посадової особи. Для справжньої незалежності омбудсмен має мати імунітет від довільного усунення, стабільний мандат і механізми звітування, які не можуть бути змінені одноосібним рішенням президента чи уряду. Без цього навіть найкращі наміри можуть залишитися деклараціями.
І нарешті, четвертий аспект – це роль парламенту. У нинішній моделі Верховна Рада фактично усунута від процесу призначення чи контролю. Це позбавляє систему «контролю знизу», який є основою демократичного цивільного нагляду. Без парламентського балансу будь-який омбудсмен ризикує перетворитися не на незалежного арбітра, а на підлеглого у президентській вертикалі.
Можливі рішення для забезпечення незалежності
Щоб зменшити ризики політичного впливу в українській моделі мають бути передбачені додаткові механізми, які реально захищатимуть незалежність військового омбудсмена.
Найперше – це чітка процедура звільнення, що виключає політичну довільність. Омбудсмена не можна усунути одним підписом, для цього має існувати спеціальна комісія або погодження парламенту. Важливо також забезпечити конкурсну процедуру призначення, аби кандидатура проходила не лише через указ президента, а й через відкритий відбір і громадське обговорення.
Другий елемент – бюджетна автономія. Якщо фінансування Офісу контролюється виконавчою владою, будь-які слова про незалежність стають формальністю. Власна стаття бюджету, затверджена парламентом – це базова умова реальної самостійності.
Не менш важливою є система публічної звітності. Щорічні доповіді омбудсмена мають не лише передаватися президентові чи Верховній Раді, а й бути відкритими для суспільства. Це створює ефект «громадського щита», коли суспільна увага стає найкращим захистом від політичного тиску.
І нарешті, слід запровадити інституційні гарантії імунітету від переслідування, тиску чи втручання в діяльність омбудсмена. Такий захист існує в Німеччині, Канаді, Норвегії, і саме він дозволяє цим структурам працювати незалежно від будь-якої політичної кон’юнктури.
Якщо ці елементи буде закладено в українську практику, військовий омбудсмен зможе стати не декоративним чиновником, а справжнім представником військових, нагадуючи державі про межі влади і про ціну людської гідності.
Багато що залежатиме передусім від особистості Ольги Решетилової та її дій як першої військової омбудсменки. Саме її дії, здатність контролювати вище військове керівництво та реально захищати права військових продемонструє наскільки модель призначення президентом може бути сумісна з реальною незалежністю.
Водночас багато що залежить і від президента. Якщо він сам стане об’єктом контролю, важливо, що йому доведеться демонструвати, що він готовий до критики і забезпечення рівних умов для захисту прав військових.
І лише у випадку, якщо ця модель запрацює саме у такому форматі, ми отримаємо реальний механізм захисту прав військовослужбовців, а не безлику інституцію, яка залежатиме від волі та настрою діючого президента.