11 грудня 2025 року президент України Володимир Зеленський заявив, що рішення щодо територіальних питань, прописаних у американському мирному плані для завершення війни Росії проти України, має ухвалювати український народ — через референдум. «Подивимося, як це все буде відбуватися далі. Зараз насправді багато чого залежить, я вважаю, від нашого війська. Що українські військові можуть стримувати, як вони можуть стояти, де можуть знищувати окупанта. Це впливає на всю дипломатичну конструкцію», — сказав він.
Слова Зеленського, які збурили й обурили громадськість, прозвучали під час його двогодинної телефонної розмови із представниками президента США Дональда Трампа Стівом Віткоффом і Джаредом Кушнером. Тобто сказане очільником держави можна сприймати як «кістку», кинуту американцям суто на відчіпного. Зрозуміло, що Вашингтон дуже сильно тисне на Зеленського, а той, імовірно, бачить своє завдання в тому, щоб протистояти цьому тиску якомога довше — аж допоки Трамп, можливо, здійснить свою погрозу та вийде з мирного процесу взагалі.
Іншими словами, на Банковій можуть формувати два типи меседжів. Для внутрішньої аудиторії, котра, попри всю виснаженість війною, виступає проти «мирних планів», що обертаються втратою територій. І для зовнішнього користування, себто для союзників, передовсім американських, які квапляться завершити російсько-українську війну за будь-яку ціну. Та в усякому разі те, що сказав Зеленський, є правовим невіглаством. В Україні не може бути проведено референдуму, який він пообіцяв Віткоффу та Кушнеру. На цю тему вже були роз’яснення, але Тиждень вирішив записати свої. Ми отримали їх від правника та конституціоналіста Андрія Магери, котрий у минулому також був заступником голови Центральної виборчої комісії.
— Пане Андрію, Конституція (в частині четвертій статті 83) говорить про те, що «в разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного стану її повноваження продовжуються до першого засідання першої сесії Верховної Ради, обраної після його скасування». Щодо президентських виборів таких роз’яснень немає. Давайте з цього й почнемо. Чому, на вашу думку, в Конституції не закладена норма, яка пояснювала би, як бути з президентом, чиї повноваження добігли кінця під час дії воєнного стану?
— Якщо ми відкриємо Конституцію — частину першу статті 38, — то побачимо, що там ідеться про виборчі права українських громадян, зокрема про право обирати й бути обраним. А у статті 64-тій описано, які права не можуть бути обмежені під час дії воєнного чи надзвичайного стану. В цьому переліку немає статті 38, і це не випадково. Бо логіка така: якщо є воєнний стан, то немає виборів.
Ви запитуєте про статтю 83 і про те, чому немає аналогічної статті, яка стосувалася б виборів президента. Але річ у тім, що все дотичне до роботи парламенту міститься у четвертому розділі Конституції, який так і називається — «Верховна Рада України». А все, що стосується президента, — у п’ятому розділі. Тож, оскільки про неможливість виборів парламенту під час дії воєнного стану вже сказано у розділі 4, було б зайве повторювати те саме у розділі 5, але вже в контексті президента.
Бо загальний принцип викладено, і він стосується не тільки парламентських і президентських, але й місцевих виборів.
Конституція — не папуга, щоб знов і знов наголошувати на тому самому: будь-які вибори під час дії воєнного чи надзвичайного стану неможливі. Існує певна логіка, принципи, які важливо розуміти правильно, зокрема, через правові позиції Конституційного Суду України (КСУ).
— Якщо так, то правовий статус президента Зеленського не викликає запитань. Він є законно обраним очільником держави, оскільки нові вибори президента не можуть бути проведені з огляду на воєнний стан і заборону, яку містить Конституція, правильно?
— Президент Зеленський був обраний у 2019 році на п’ятирічний термін. І, як зазначено у статті 108-мій Конституції, «президент України виконує свої повноваження до вступу на пост новообраного президента України». Виходячи з принципу безперервності влади, він повинен здійснювати свої повноваження, доки його не замінить новообраний президент після повоєнних виборів. Звісно, є винятки, коли президент України достроково припиняє свої повноваження — тоді їх тимчасово здійснює голова Верховної Ради…
— Так було у 2014-му, коли Янукович утік до Ростова…
— Додам, що мені було б дуже цікаво почути, як тлумачить повноваження президента України за межами п’ятирічного строку Конституційний Суд. Наприклад, у США, де президент обирається не на 5 років, а на 4, верховний суд тлумачить схожі положення так: якщо президент позбавлений можливості здійснювати свої повноваження, його на посаді заступає віцепрезидент. При цьому якщо віцепрезиденту залишилося більше двох років до кінця повноважень, то цей часовий період вважається повним строком перебування при владі.
Тобто такий віцепрезидент може ще двічі балотуватися на посаду президента, бо перша каденція (ще як обраного віцепрезидента) не зараховується взагалі. Але якщо до кінця каденції залишилося більше двох років, її розглядають як таку, що є повноцінною. Відповідно в президенти можна балотуватися лише раз.
Український Конституційний Суд теоретично також може визнати, що перебування президента на посту понад 2,5 роки вважається новим строком. Було б дуже цікаво почути офіційне тлумачення КСУ, бо тут є простір для доктринальної дискусії.
— Але до Конституційного Суду щодо цього питання ніхто не звертався?
— Ні. А з власної ініціативи КСУ не має права тлумачити це питання — потрібне звернення обумовленого законом суб’єкта. А таким суб’єктом виступають президент, Кабмін, Верховний Суд, Уповноважений з прав людини, Верховна Рада Криму, повноважний склад якої на сьогодні відсутній, або група народних депутатів України у складі не менше 45 осіб.
— Про півтори каденції Зеленського говорити ще зарано, а тим часом російські пропагандисти називають його «узурпатором» та «нелегітимним». Американська сторона також вимагає виборів президента. Для чого це потрібно — і першим, і другим?
— Щодо американців, то я не думаю, щоб тут був якийсь злий умисел. Скоріше можна говорити про нерозуміння ними нашої конституційної моделі. Сполучені Штати давно не мали воєнних дій на своїй території і трохи «плавають» у цьому питанні. Коли вони востаннє стикалися з бойовими діями — а це було під час Громадянської війни у 1861–1865 роках, — у них іще не було навіть стандартів виборчого процесу. Тобто вибори якось собі відбувалися, і для того часу це було нормально. Але сучасні уявлення про права громадян, зокрема й виборчі, були сформовані вже після Другої світової, тобто майже через сто років. Саме тоді й було закладено принципи виборчого права, закріплені у міжнародних документах, зокрема, ООН, ОБСЄ і Ради Європи.
Що ж до Росії, то там є свідомий та підступний інтерес. Він полягає у бажанні делегітимізувати владу в Україні як таку, і це по-перше. По-друге — штовхнути нас на проведення виборів під час воєнних дій, щоб їхній результат потім ніхто не визнав як усередині країни, так і за кордоном.
Україні є чим відповісти на такі дії. Варто згадати, що починаючи з 2018 року вибори президента Росії — чи то пак перевибори Путіна — проводилися в тому числі й на наших тимчасово окупованих територіях. Спочатку в Криму та на Донбасі, а вже у 2024 році — на Запоріжжі та Херсонщині. А вибори на ТОТ роблять Путіна нелегітимно обраним президентом. Тобто тут, як то кажуть, «чиє нявчало б, а твоє мовчало б».
— Дозволю собі ремарку, що навіть якби вибори Путіна і не проводили на тимчасово окупованих територіях, його пожиттєве президентство також робить його нелегітимним. І ставить в один ряд з Лукашенком, Кім Чен Ином тощо.
— Але вибори були проведені й на ТОТ, що підважує його легітимність. Те саме стосується, до речі, і нижньої палати російської Держдуми, де 229 депутатів із 450 обиралися на окупованих територіях. Тож єдиним легітимним органом влади в Росії залишається верхня палата їхнього парламенту, тобто Рада Федерації. А вона, між іншим, наділена повноваженнями ратифікувати міжнародні договори — і щодо встановлення миру в тому числі. А це не так і погано.
— Але якщо влада України таки ухвалить рішення про проведення президентських виборів, чи означає це, що спочатку буде скасовано воєнний стан?
— Так. Інакше це не відповідатиме Конституції України, а також низці міжнародних документів. Наслідком, окрім усього іншого, стане те, що ряд африканських та/або азійських країн, на території яких відбуваються, м’яко кажучи, проблемні вибори, скажуть міжнародній спільноті: а що, так можна було? Тоді ми теж хочемо визнання!
— А чи може бути воєнний стан поставлений на паузу на час проведення виборів, а потім знову відновлений?
— Такого Конституція не передбачає. Вона передбачає лише введення правового режиму воєнного стану, а потім його скасування. А прописати нову норму в законі про воєнний стан неможливо, якщо така норма не передбачена Конституцією.
— Припустімо, президентські вибори будуть проведені. Чи постане тоді ж питання й про проведення парламентських? Якщо ні, то чому? Адже Україна — парламентсько-президентська республіка.
— І не тільки парламентських. Проведення президентських виборів потягне за собою питання про проведення будь-яких інших виборів, які через війну не відбулися вчасно як чергові. Зокрема місцевих. У нас всі представницькі органи влади здійснюють зараз свої повноваження понад визначений Конституцією строк з огляду на принцип безперервності влади через воєнний стан.
І тут, по-перше, постане питання, скільки часу відводити на підготовку перших повоєнних виборів. У Центральній виборчій комісії нещодавно заявили, що оптимальний строк для підготовки та організації виборів в Україні — шість місяців, але через суспільний тиск і суспільний запит на вибори цей строк можуть скоротити.
Читайте також: Вибори та референдум під час війни: що кажуть українські вчені-правники
— Поговорімо про референдум. У Конституції України нічого немає про те, що всеукраїнський референдум не може бути проведений в один день з виборами. Чому тоді експерти наголошують, що таке поєднання неприпустиме?
— Таку заборону містять два законодавчі акти. Це закон про правовий режим воєнного стану і Виборчий кодекс. Останній забороняє проводити чергові й позачергові загальнодержавні вибори одночасно з всеукраїнським референдумом, іншими черговими чи позачерговими загальнодержавними виборами або черговими місцевими виборами. Хоча формально так, Конституція такої заборони напряму не містить. Але тут важливіше говорити не про те, чи можна поєднувати референдум з виборами, а про те, чи є для нього конституційні підстави. Бо Конституція дозволяє проводити всеукраїнський референдум лише за певних умов.
— Так, ці умови відомі — ініціатива має походити «знизу», тобто від громадян України, не менш як три мільйони яких мають поставити підпис за проведення плебісциту. При цьому підписи щодо призначення референдуму повинні бути зібрані не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області. І лише після цього президент або Верховна Рада повинні призначити референдум. Але як особисто ви трактуєте таку колізію, закладену в Конституцію: її стаття друга говорить про те, що «територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною», а стаття 73 — про те, що «виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України»?
— Я трактую це так, що стаття 73-тя має на увазі шляхом всеукраїнського референдуму збільшення, а не зменшення території України. Бо згадана вами друга стаття чітко говорить, що «суверенітет України поширюється на всю її територію» і що «територія України в межах наявного кордону є цілісною і недоторканною». Тобто сама Конституція чітко дає зрозуміти, що референдум щодо зміни території України не може стосуватися її зменшення.
Юристи кажуть, що стаття 73 підлягає не буквальному, а звуженому тлумаченню. Бо буквальне тлумачення дозволяло би територіальні зміни — будь-які, — але ми не можемо трактувати її так, щоб заперечувати статті 2 та 157. Остання говорить, що «Конституція України не може бути змінена, якщо зміни спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України».
Ви правильно зауважили, що всеукраїнський референдум може бути проголошений за народною ініціативою. Так, для його проведення потрібні три мільйони підписів, з них не менше ніж по сто тисяч підписів у щонайменше 16 областях. Якщо дійсно виникає така ініціатива і підписи зібрані, то вони лягають на стіл ЦВК, яка вивчає конституційність і законність підстав для проведення всеукраїнського референдуму, а також процедурні аспекти. Нагадаю, що референдум не призначають з питань податків, бюджету та амністії. Про це говорить стаття 74 Конституції, яку, на відміну від 73-ї, якраз треба тлумачити розширено.
— Тобто, крім податків, бюджету та амністії, варто включати до переліку питань, з яких не може бути проведений референдум, ще й зменшення території України?
— Так. І не тільки. Приміром, хіба може бути проведений референдум щодо довіри чи недовіри президенту України? Ні, бо підстави дострокового припинення повноважень очільника держави конституційно вичерпні. Або ще такий приклад: чи може бути проведений всеукраїнський референдум щодо ратифікації того чи іншого міжнародного договору? Також ні, бо це сфера виняткового відання Верховної Ради. Та й загалом усе те, що є предметом виняткового конституційного відання тих чи інших державних органів, також не може бути предметом всеукраїнського референдуму.
— Тобто ніяку гіпотетичну мирну угоду з Росією також не можна легалізувати через референдум?
— Не можна. Бо, по-перше, є стаття 106, яка говорить, що глава держави «представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України». Тобто ніхто, крім президента, не має повноважень на таку діяльність. Укладає договори саме президент — таким є його функціонал, хоча фізично підписати міжнародний договір може, за розпорядженням того-таки президента, приміром, міністр закордонних справ.
Другий момент. До повноважень Верховної Ради зараховано «надання законом згоди на обов’язковість міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів України»: це стаття 85, пункт 32. Про роль ВРУ говорить і стаття 9 Конституції, де сказано: «Чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України».
Тобто чинні міжнародні договори стають частиною національного законодавства, лише коли згоду на обов’язковість договорів надає парламент. І ніяк інакше. Тому жодних підстав для проведення референдуму стосовно міжнародних договорів з Росією чи будь-яких інших міжнародних договорів не існує апріорі.
— А чи може влада суто теоретично так закрутити питання, винесене на всеукраїнський референдум, щоб у ньому не були згадані ні територіальні поступки, ні міжнародні угоди? Наприклад, «чи згодні ви на створення демілітаризованої зони на Донбасі, яка перебуватиме під управлінням союзницьких сил» абощо? Фактично йтиметься про вихід ЗСУ з Донбасу, але цю ганьбу загорнуть у красивий фантик…
— Ні, такого питання не пропустить ані ЦВК, ані Конституційний Суд. У ньому ставиться під сумнів суверенітет України, адже наша держава, згідно із Конституцією, не повинна поступатися ніякою частиною своєї території. Більше того, крапку у будь-якій дискусії щодо суверенітету України над своєю територією поставлено ще 1 грудня 1991 року на всеукраїнському референдумі щодо затвердження Акта проголошення Незалежності України від 24 серпня 1991 року.
— Я категорично проти проведення референдуму з територіальних питань, тим паче що це було б неконституційно, про що ми з вами весь час говоримо. Але мені здається, що якби такий плебісцит був проведений, його учасники сказали б «ні» розбазарюванню наших територій…
— Цілком можливо. У 1991 році переважна більшість громадян України у всіх без винятку областях сказала «так» незалежності України. Дуже часто цифра тих, хто підтримав суверенітет, перевалювала за 90 % — так було на заході, в центрі та на півночі країни. В Криму, щоправда, було найменше прихильників незалежності, але й там «так» сказали понад 54 % тих, хто взяв участь у референдумі. Хоча зараз держава ослаблена війною, і цифри по різних регіонах могли б сильно відрізнятися. Особливо коли йдеться про маніпулятивні питання. Тобто нам іще бракувало створити привід для регіонального протистояння з приводу того, як завершувати війну. Ні, подібна затія з референдумом — надзвичайно небезпечна річ. З будь-якої точки зору.
Читайте також: Вибори за нинішніх умов неможливі з безпекової точки зору та не зможуть бути демократичними, – нардепка Ірина Геращенко
— Все так, але рішення референдуму 2000 року, проведеного за Кучми, так і не були імплементовані Верховною Радою…
— А Верховна Рада й не має такого обов’язку — неодмінно імплементувати рішення референдуму. Окремо зверну увагу на те, що не існує механізму зміни Конституції України без активної участі парламенту. Тодішній склад парламенту розглянув підсумки референдуму, проте не перетворив їх на закон про зміни до Конституції. Депутати діяли професійно, у відповідності до своїх переконань і до положень Конституції. Дорікнути їм нічим. Це лише доводить, що третє скликання парламенту було доволі незалежним від волі президента та протистояло його тиску. Це були професійні самодостатні люди, які цінували свою репутацію. Заради справедливості треба відзначити, що, на відміну від Лукашенка, у Білорусі Кучма в Україні не переламував парламент, використовуючи результати референдуму.
— Які зміни, на вашу думку, потрібно внести до розділу Конституції «Вибори. Референдум» після війни?
— У повоєнній Конституції доведеться міняти дуже багато речей, і не лише у цих розділах. Треба буде, очевидно, зосередити повноваження президента на питаннях безпеки та оборони, зовнішніх відносин — щоб він не брався вирішувати питання внутрішньої політики, наприклад формування уряду. Всіма подібними питаннями мусить займатися парламент, а не президент.
Повоєнна Україна настільки разюче відрізнятиметься від довоєнної, а тим паче від України 1996 року, що не виключеним є запит на цілковито новий конституційний процес. Можливо, знадобиться Конституція, написана з нуля, де буде, приміром, розділ про екстраординарні режими — режим воєнного й надзвичайного станів, режим надзвичайної екологічної ситуації.
Ми зараз плутаємося у тому, що таке стан війни, а що таке воєнний стан, а тлумачення Конституційного Суду з цього приводу відсутнє. Словом, треба прибрати всі положення, які викликають двозначні трактування.
Крім того, докорінного перегляду вимагає розділ про місцеве самоврядування — час пішов далеко вперед, а свого часу дуже прогресивна Конституція за цим не встигає. Але про це можна дуже багато говорити, не одну годину…
