За оцінкою спеціалістів Інституту демографії та соціальних досліджень імені М. Птухи НАН України, торік майже 45%, або 7,66 млн домогосподарств мали у своєму складі хоча б одного пільговика. Відповідно до офіційних даних, надається 45 видів лишень соціальних пільг, якими можуть користуватися близько 18 млн осіб. Найпоширенішим було використання пільг на проїзд у транспорті (26,7%), житлово-комунальні послуги (21,7%). Найменше громадяни реалізують своє право на пільгові путівки для оздоровлення та відпочинок – лише 0,4% домогосподарств.
Непомірна ноша
Вочевидь, витягнути таку кількість пільговиків не подужає жоден бюджет. У грудні 2011-го Верховна Рада ухвалила в цілому Закон «Про Державну програму економічного і соціального розвитку України на 2012 рік та основні напрями розвитку на 2013 і 2014 роки», одним із ключових положень якого є монетизація пільг, тобто заміна натуральних послуг, які надаються пільговим категоріям, грошовою адресною допомогою.
Відповідна ідея має в Україні доволі довгу передісторію. Ще 10 років тому проблема пільгових виплат стояла дуже гостро, уряд констатував, що право на пільги мають 43% населення України, річні потреби бюджету на фінансування яких становлять не менше 29 млрд грн (для порівняння: дохідна частина Державного бюджету України на 2002 рік – 45,39 млрд грн). 2 березня 2002 року Кабмін Анатолія Кінаха постановою №253 уже затверджував Стратегію заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населенню. Нею пропонувалося вже 2006-го завершити перехід від системи надання пільг до адресної грошової допомоги.
Після того, як 13 жовтня 2004 року Конституційний Суд України виніс Ухвалу провідмову у відкритті конституційного провадження щодо конституційності Постанови Кабміну «Про затвердження Стратегії заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населенню» наступного ж дня, 14 квітня 2004-го, уряд, очолюваний прем’єр-міністром України Віктором Януковичем, скасував цю постанову. Тож саме на Януковичу лежить відповідальність за припинення реформи пільг, що відкинула Україну на 10 років назад. Понад те, коли про потребу в монетизації пільг заговорили в часи прем’єрства Юлії Тимошенко, то саме Партія регіонів стала активним її опонентом. «У будь-якому разі сьогодні не може йтися про монетизацію пільг. І я закликаю всіх громадян України незалежно від політичних уподобань не дати уряду Тимошенко провести цю операцію», – так відгукувався про ініціативу щодо монетизації пільг уряду Тимошенко у січні 2008-го екс-міністр праці та соціальної політики в уряді Януковича (а нині – голова Чернівецької обласної державної адміністрації) Михайло Папієв.
Живучий атавізм
Пільги – це атавізм радянської доби, коли дедалі більшу частину витрат громадян держава прагнула усуспільнити, позбавивши населення традиційного для «ворожого капіталістичного суспільства» з його ринковою економікою права самостійно обирати, які послуги й у якому обсязі купувати. За своєю суттю – це своєрідний бартер, перелік послуг у натуральному вигляді, якими держава розплачується з громадянами, не маючи змоги/бажання розплачуватися грішми. А бартер, як відомо, – це завжди неадекватний обмін.
Тому чергова ініціатива заміни натуральних пільг грошовими виплатами у основі своїй правильна, однак за наявних умов, коли влада ухвалює рішення, ґрунтуючись не на інтересах суспільства, а виключно на власних сьогочасних резонах, можна очікувати ігнорування нею позицій усіх зацікавлених сторін. А їх у процесі монетизації кілька.
Держава
Вона через ухвалені парламентом і підписані президентом закони встановила соціальні пільги та має забезпечити їх фінансування. Зрозуміло, що метою монетизації є скорочення бюджетних видатків, тому заміна пільг адресною допомогою об’єктивно приведе до скорочення обсягів допомоги пільговим категоріям громадян.
В ідеалі монетизація означатиме, що органи влади мають запропонувати чесний, прозорий і адекватний для споживачів механізм обрахунку вартості пільг. При цьому слід пам’ятати, що цей захід матиме ефект оптимізації видаткової частини бюджету лише для окремих пільг. Наприклад, за рахунок заміни натуральної форми на грошову можна буде суттєво скоротити і пасажиропотік на громадському транспорті, і відповідно витрати на перевезення. Але, чи адекватно оцінює уряд, що значить монетизувати таку дорогу послугу, як «зубопротезування», право на отримання якої має 13 категорій пільговиків.
Але монетизація пільг у жодному разі не гарантує різкого скорочення бюджетних витрат на фінансування пільг, оскільки профільні органи влади при формуванні бюджету ніколи належно не роз’яснювали, яка методика обрахунку застосовуватиметься. Як заявив на засіданні ВР у жовтні 2011 року віце-прем’єр Сергій Тігіпко, загальна «вартість» пільг в Україні сягає близько 160 млрд грн. Жодного разу при плануванні бюджету на поточний рік така сума на фінансування пільг не закладалася. При плануванні компенсацій місцевим бюджетам, надавачам послуг уряд орієнтувався щонайбільше на 30 млрд грн.
Споживачі
Споживачами пільг є представники пільгових категорій і про їхні вигоди також однозначно сказати важко. З одного боку, монетизація є справедливим кроком. В Україні пільги надаються в основному на послуги, а послуги українці отримують дуже нерівномірно. Скажімо, мешканці сіл, селищ і невеликих міст є споживачами дуже малої частини послуг, тоді як мешканці великих міст можуть скористатися значно більшим їхнім переліком. Так, у містах з тролейбусним, трамвайним, автобусним сполученням пенсіонери, ветерани війни (учасники бойових дій, інваліди війни, учасники війни і прирівняні до них категорії) можуть їздити безкоштовно, до того ж необмежену кількість разів. Натомість пенсіонер чи ветеран війни у селі цією послугою щодня скористатися не може. Та й іншими послугами (медичними, житлово-комунальними тощо) міські пільговики значно частіше і в більших обсягах користуються, ніж селяни.
Крім того, монетизація пільг може суттєво поліпшити якість надання соціальних послуг. Скажімо, при пільговому зубопротезуванні пільговик може на сьогодні розраховувати лише на протези найнижчої якості (та й то в чергах на пільгове зубопротезування люди стоять по сім – вісім років), водночас людина, отримавши грошову компенсацію із зубопротезувальних пільг, може додати ще свої заощадження і отримати кращі за якістю послуги. Така сама ситуація з інвалідами, що пересуваються на візках. А оскільки візки є різної якості, то в людей з обмеженими фізичними можливостями завдяки монетизації може з’явитися можливість придбати якісніший візок.
Зрештою, монетизація пільг – це засіб проти корупції, яка буйним цвітом розквітла в умовах непрозорих процедур обчислення вартості послуг їхніми надавачами. Скажімо, Укрзалізниця видає за посвідченням пільговика безкоштовний квиток на проїзд приміською електричкою, тому вартість наданих послуг легко обчислюється. Така сама ситуація з видачею квитків у приміському автосполученні. Натомість у внутрішньому сполученні пільговики квитків не отримують, проїзд здійснюється за посвідченням. Відповідно чіткого обліку таких пасажирів немає, компенсації з держбюджету фактично здійснюються за рахунками, виставленими комунальними підприємствами. За відповідний відкат чиновник може заплющувати очі на завищені ціни, виставлені перевізником. Та й вибірковість у наданні бюджетних трансфертів як компенсації за спожиті пільговиками послуги – добре підґрунтя для корупції. Ще одна корупціогенна зона натуральної форми пільг – надання «дорогих» пільг, а саме – медичних, стоматологічних послуг, видача медикаментів.
Надавачі послуг
Як правило, це державні та комунальні підприємства, установи й організації. Виняток становлять приватні підприємства, які надають житлово-комунальні, транспортні та інші послуги. За надання соціальних послуг пільговикам ці суб’єкти господарювання мають отримувати компенсації за рахунок трансфертів з держбюджету. Але ця компенсація часто є цілком неадекватною.
Наприклад, Асоціація міст України вже заявила, що лише за результатами аналізу потреб 25 обласних центрів, на компенсацію витрат з перевезення пільгових категорій пасажирів в громадському транспорті. Держбюджет 2012 року недодав місцевим бюджетам 1 млрд грн, 2011-го місцеві бюджети недоотримали до 1,5 млрд грн. Зрозуміло, що за рахунок доходів цих витрат не покриєш. Або інший приклад. За даними Укрзалізниці, 2011 року залізницями України було перевезено пасажирів пільгових категорій на суму 580,99 млн грн, а компенсації отримано лише близько 193 млн грн, тобто 33,2% необхідної суми. При тому, заборгованість обласних бюджетів становить 224,3 млн грн (компенсовано 40,6% потрібної суми), а у приміських електричках та дизель-поїздах пасажирів пільгових категорій – близько 70% усіх перевезених пасажирів. Аналогічна ситуація склалася й у інших сферах надання пільгових послуг.
Зрозуміло, що якби держава оплачувала в повному обсязі затрати надавачів послуг, то останні були б дуже зацікавлені в таких великих групах постійних споживачів. Але за такого рівня компенсацій часто підприємствам і установам невигідно надавати послуги пільговикам. Адже забезпечення кожної пільги – це зарплати працівникам, ремонт транспортних засобів, електроенергія, газ, закупівля пломб для стоматології та ліків для безплатного лікування тощо.
Ризики
Найбільший ризик «реформи пільг» становить небажання держави в особі уряду одночасно враховувати інтереси держави, надавачів послуг і споживача. Зважаючи на останнє рішення Конституційного Суду від 25 січня 2012 року №3-рп/2012, згідно з яким Кабмін фактично отримує право на власний розсуд встановлювати обсяг фінансування соціальних законів, можна припустити, що монетизація пільг означатиме повне їх скасування. Скажімо, нині комунальні транспортні підприємства перевозять пільговиків, розраховуючи на часткову компенсацію з бюджету (зокрема, коштом власних доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні міжбюджетного трансферту).
Але після того, як натуральні пільги буде замінено грошима, пенсіонер стає звичайним пасажиром і якщо він не отримає компенсації, «виходячи з фінансових можливостей держави», від Кабміну, то їхатиме громадським транспортом за свої кревні, що автоматично зумовить невдоволення найбільш дисциплінованого електорату тих самих регіоналів. Чи наважиться за таких умов уряд довести справу до логічного завершення напередодні парламентських виборів? Чи цю ініціативу буде очікувати доля попередніх заходів, спрямованих на заощадження бюджетних коштів, коли проковтнули їх лише ті категорії, які не спромоглися на організовані протести.
Тим більше, що маємо досвід сусідньої Росії, де навіть в умовах відсутності чинника виборів і за умов значно стійкішого на той час авторитарного режиму монетизація пільг 2005 року стала причиною потужних соціальних протестів. 22 серпня 2004 року в Росії було ухвалено Федеральний закон №122-ФЗ, який, за винятком кількох статей, набрав чинності з 1 січня 2005 року. Цим документом передбачено системні зміни у пільговому забезпеченні громадян. Цей закон замінив натуральну форму пільг на грошову за такими видами пільг, як проїзд у приміському та муніципальному транспорті, санаторно-курортне лікування та забезпечення ліками. Тоді монетизація пільг спричинила одну з перших серйозних сутичок між владою Путіна і громадянами.
У більшості випадків причиною масових протестів пільговиків була низька компенсація за скасовані пільгові послуги. Відтак майже на п’ять років було відкладено монетизацію житлово-комунальних послуг. До речі, досвід її впровадження 2010 року також доволі повчальний для українських споживачів: спочатку пільговики майже не відчули різниці з натуральною оплатою, проте за деякий час законодавчі органи федеральних суб’єктів почали ухвалювати «житлові стандарти», де заклали адресність у наданні пільг особам, зареєстрованим на житловій площі. До прикладу, якщо раніше проживання навіть одного пільговика в квартирі давало право на 50-відсоткову пільгу на оплату спожитих житлово-комунальних послуг, то з уведенням нових житлових стандартів в регіонах загальну площу почали ділити на кількість зареєстрованих у квартирі осіб і надавати компенсацію лише пільговикам відповідно до їхньої частки в житловій площі.
Тому, проводячи монетизацію пільг, українська влада мала б дуже добре опрацювати механізм: 1) насамперед необхідно чітко визначити, які саме пільги будуть монетизовані. На сьогодні доцільно розглянути можливість монетизації лише транспортних і житлово-комунальних пільг; 2) заміну натуральної форми пільг грошовою варто здійснювати поступово і на добровільній основі; 3) уряд має встановити адекватну вартість грошової компенсації пільговикам, навіть якщо для цього потрібно буде піти на часткове скорочення пільг окремим (працездатним) пільговим категоріям; 4) має бути проведена активна роз’яснювальна робота щодо змін у пільговому забезпеченні громадян.