Конституційна реформа: вчора і завтра

Запровадження в СРСР переходу на літній час наразилося на в’їдливі коментарі, що пізніше відображалися в працях письменників-дисидентів: «Що ви хочете від влади, яка навіть Сонцю наказує?» Перипетії навколо скасування українською владою змін до Конституції 2004 року засвідчують, що лаври «повелителів Сонця» не чужі нашим можновладцям: рушійною силою для дій є розуміння поточних інтересів і безпосередні бажання. Далі справа лише за вибором способів, і байдуже, що вони незаконні чи нелегітимні. Головне, що виконано бажання керівництва одноосібно «всім володіти». Про ці аспекти «конституційної реставрації» вже сказано й написано чимало. Утім, поза увагою лишився той факт, що формальна невідповідність правилам – це не тільки українське явище. Най­яскравіший приклад – конституційна реформа 1958 року у Франції, якою запроваджена нинішня V Республіка.

Важливо, для чого змінюється Конституція

Формально розробка Основного Закону спеціальною комісією й ухвалення її на референдумі були незаконними – Конституція IV Республіки передбачала внесення до неї змін лише в парламенті. Однак в умовах кризи Шарль де Голль, який мав підтримку народу, переступив через ці правила й виграв. І не в тому сенсі, що після того довгі роки очолював Французьку державу. Розроблений фахівцями Основний Закон виявився компромісом, що забезпечив ефективну взаємодію органів влади в суспільстві, де панували політичні амбіції, а уряди змінювалися ледь не щороку. Ключ до успіху полягав у тому, що 1958-го у Франції шукали механізми вирішення конкретних проблем, які постали в управлінні державою.

У 2010-му в Україні шукали відповідь на інше питання: як сконцентрувати владу в руках президента. І пішли в цій справі найлегшим шляхом: скасували зміни, що вносилися аж ніяк не з шляхетною метою. Тоді, 2004-го, влада, яка програла народу, намагалася послабити кандидата в президенти Ющен­­ка, що переміг усупереч її бажанню. Та й самі конституційні зміни-2004 розроблялися не для демократизації влади, а для зменшення повноважень президента (бажано на користь «свого» Януковича) та їх перерозподілу на користь прем’єра, наприклад, Кучми.

Жонглювання Основним Законом створює цілу низку ризиків. І один із найбільших – звичка змінювати правила гри відповідно до побажань домінуючих учасників. Так можна «дозмінюватися» до підганяння Конституції під політичний настрій керівництва. А з погіршенням соціально-економічної ситуації цілком можливо дійти й до перегляду прав людини та засобів їх забезпечення. Це, на жаль, не фантастика: у проекті Трудового кодексу чинна влада вже урізає права найманих працівників, а в проекті Податкового – тих, хто створює робочі місця (дрібних підприємців).
Тенденція невтішна й може мати продовження. Якщо ж цьому перешкоджатиме Конституція, то вже є звичка її змінювати.

Подальше розбалансування влади?

Не встигли висохнути чорнила під рішенням Конституційного Суду, як влада заговорила про необхідність подальших змін до Основного Закону. І стосуватимуться вони, за твердженням речників Банкової, посилення місцевого самоврядування.

Сам напрям не викликає жодних заперечень, адже система управління в Україні централізована  до неефективності, а широкі повноваження чиновників створюють ґрунт для корупції. Однак у таких питаннях дуже важливим є виконання – конкретна форма і зміст змін.

Починаючи з 2003 року в Партії регіонів у контексті місцевої влади фактично одне на думці – виборність керівників областей. Теза є незаслужено популярною, адже, бачачи не­ефективність центральної влади й розуміючи необхідність змін, але не маючи широких знань у нелегкому питанні адміністративної реформи, виборці ладні підтримати «прості» й ефектні рішення. Тим більше вони готові схвалити будь-яке, навіть позірне, розширення своєї участі в керівництві державою.

Тому «виборність губернаторів» цілком може бути черговою кісткою, якою влада намагатиметься зберегти прихильність свого електорату на тлі погіршення соціально-еконо­мічної ситуації та реального урізання соціальних прав громадян. Крім того, найімовірніше, вона залишить її як подарунок наступникам (особливо коли стане очевидним, що плани прийти всерйоз та надовго провалилися, і в 2015 році відкриється перспектива зміни влади). Нинішні очільники не звикли ускладнювати для себе керованість країни, тому, схоже, улюблені теми щодо «виборності губернаторів» запустять на схилі своїх повноважень. А змінювати Конституцію після відходу біло-блакитних буде важко. По-перше, як засвідчили попередні п’ять років, представники демократичних сил усе ж таки обережніше ставляться до жонглювання нею. По-друге, їм доведеться «забирати в народу» те, що подобається виборцям, хоч би яким шкідливим воно було для держави.

Конституційну реформу – під контроль суспільства

Єдиною системною відповіддю на загрозу використання змін до Основного Закону як важеля нинішньої влади впливати на суспільство і під час, і навіть після свого правління є поновлення суспільного впливу на конституційний процес.

Зі зміною влади і втратою нехай і позірного контакту між нею та громадянським суспільством перед усіма розумними й добре обґрунтованими розробками нової Конституції постала загроза бути «роботою в стіл».

Однак навіть нинішня вла­­да мимоволі змушена відступати перед тиском громадян, особливо якщо їхні вимоги відповідають інтересам бодай частини істеблішменту. Так сталося з проектом Податкового кодексу, коли протестам підприємців потай співчуває багато їхніх колег у Партії регіонів. Так було з одіозним законом про мови, коли акції політичних сил та активні виступи громадськості змусили владу відмовитися від кавалерійсь­ких наскоків. Цей перелік можна й треба продовжувати.

У контексті Конституції важливо дотримуватися низки принципів.

По-перше, «не зашкодь». Загальні засади (включно з режимом мови, громадянства, унітарного устрою, власності) стали результатом важкого компромісу 1996 року. Пробувати переписувати їх зараз – наражатися на непотрібну суспільству та шкідливу для держави дискусію. Отже, йтися має не так про переписування всього Основного Закону, як про виправлення його очевидних недоліків, насамперед щодо взаємодії між органами влади та між державою й місцевим самоврядуванням.

По-друге, принципу доцільності. Зміни потрібні не для задоволення чиїхось політичних інтересів, а заради ефективності та демократичності державного механізму. Треба знайти середнє між нинішньою президентсько-парламентською системою з перекосами на користь президента й хаотичною президент-пре­м’єр­ською зразка 2004 року з її вбудованими конфліктами між органами влади.
Компромісом може стати класична французька модель, коли президент формує уряд, але парламент дає йому вотум довіри й таким чином погоджується на його діяльність. Також варто передбачити зведення функцій місцевих державних адміністрацій до наглядових, координаційних і реалізації державних програм, передавши бюджетні повноваження відповідним радам.

По-третє, принципу безсумнівної легітимності. Конституційні зміни мають розроблятися або фахівцями поза політикою, або із рівним залученням політиків від основних сил. Паралельно має вестися широка роз’яснювальна робота в суспільстві як щодо сенсу конституційних змін, так і щодо прав та можливостей громадян користуватися конституційними механізмами захисту й впливу на владу. Після того проект змін до Конституції повинна ухвалити Верховна Рада. Для остаточної легітимації та запобігання фривольним змінам затверджену редакцію Основного Закону вар­­то винести на референдум.