Що частіше в Україні порушується питання проведення виборів і референдуму в умовах воєнного стану, то більше фахівців різного рівня висловлюється про неможливість цієї затії. Причому абсолютно аргументовано. Такий висновок сам собою виникає після чергового раунду відповідних дискусій. Зокрема – за результатами вже другого засідання робочої групи з підготовки законодавчих пропозицій щодо виборів в особливий або повоєнний період, яка нині діє при Верховній Раді. Цього разу на ній вирішили заслухати правознавців.
Тиждень зафіксував позиції завідувачки кафедри конституційного права Львівського національного університету імені Івана Франка Олени Бориславської, декана факультету правничих наук Національного університету «Києво-Могилянська академія» Володимира Венгера та основного розробника проєкту Виборчого кодексу України, народного депутата III-VI скликань Юрія Ключковського.
Вибори під кулями та колаборанти-кандидати
Активне виборче право – це передусім про фізичну можливість проголосувати. В умовах воєнного стану її навряд матимуть усі громадяни. Навіть ті всі, яких принаймні вдасться ідентифікувати за Держреєстром виборців. Зокрема для тих, хто залишається в Україні, причина неявки – передусім безпекова.
«Коли ми говоримо про вільні вибори, то вони включають надзвичайно важливий аспект, який полягає у свободі формування волі виборців. Чи можливо під кулями та обстрілами гарантувати свободу волевиявлення? Я маю дуже великі сумніви щодо цього. Але нам також варто пам’ятати, що про формування свободи виборця навряд чи можна говорити за умов обмеження свободи медіа й цілої низки прав громадян, а також політичної конкуренції», – каже Олена Бориславська.
Водночас науковиця акцентує й на труднощах участі у виборах для тих українців, які внаслідок війни стали біженцями, або ж перебувають на тимчасово окупованих територіях.
«У разі, якщо назбирається критична маса тих виборців, які не матимуть можливості проголосувати, це викличе серйозні сумніви в легітимності проведених виборів. Передусім, внутрішньої, але водночас і зовнішньої», – застерігає вона.
Своєю чергою Юрій Ключковський пригадує, що Україна вже має досвід проводити вибори в умовах війни, але без запровадження воєнного стану. За його словами, вже в 2020 році навіть місцеві вибори частково зривалися на прикордонні.
«Це були умови антитерористичної операції та операції спеціальних сил, коли на прикордонних територіях у 2019 році якесь голосування було проведене, а в 2020-му на місцевих виборах його відмовилися проводити на деяких територіях. Треба пам’ятати, що тодішні умови перемир’я грубо порушувалися агресором. Тож сподіватися, що коли буде підписано перемир’я для проведення виборів, Росія його дотримається, – мені видається трошки наївним», – зауважує він.
На обов’язок держави гарантувати виборцям вільне волевиявлення звертає увагу й Володимир Венгер. Він наголошує: якщо говоримо про право голосу, то виборці мають не боятися брати участь у виборах.
«І йдеться не лише про те, щоб прийти на виборчу дільницю, заповнити та вкинути бюлетень. Люди мають не боятися брати участь у роботі виборчих комісій, у виборчому процесі як спостерігачі та в передвиборчій агітації. Чи це можливо в контенті екстраординарних обставин? На мій погляд, ні», – додає науковець.
На цьому зосереджується й Ключковський. При цьому він акцентує на поєднанні небезпечних умов праці членів виборчих комісій із потребою залучати справді кваліфікованих працівників.
«У нас десятки тисяч дільниць (за даними Центральної виборчої комісії, станом на 25 грудня 2025 року їх налічувалося понад 33 тисячі, – Ред.). У кожній має працювати по 12-15 людей. І найперша проблема в тому, де їх знайти, тобто тих, хто згоден працювати в таких умовах, коли не гарантована відсутність прильоту. До того ж, треба знайти таких, які ще й здатні кваліфіковано працювати. Тому що некваліфіковане проведення виборів членом дільничної виборчої комісії призведе до стількох проблем, від яких ми не зможемо відмазатись», – пояснює розробник Виборчого кодексу.
Він зазначає, що вільні та чесні президентські вибори навряд можливо провести в умовах суспільної небезпеки. При цьому Ключковський розглядає ці загрози не лише як такі, коли виборці можуть зазнати поранень або ж узагалі загинути. Вчений не виключає, що своє пасивне право захочуть реалізувати й поплічники Кремля.
«Чи всі колаборанти, зокрема високого рівня, на сьогодні в Україні засуджені та позбавлені виборчих прав? Хто перешкодить їм балотуватися на президентських виборах і використовувати участь у них для підривної діяльності проти України? А це значно більша небезпека, ніж навіть боротьба між своїми», – аргументує правознавець.
Вибори – не інструмент для заповнення вакансій
Термін «особливий період» ніби наскрізною ниткою проходить через нині обговорювану ідею проведення виборів. Навіть у назві робочої групи його використали. При цьому закон України «Про оборону» визначає його загалом як такий, що розпочинається з моменту оголошення мобілізації та охоплює час мобілізації, воєнний час і почасти відбудовний період після закінчення воєнних дій. Тобто враховуючи те, що першу хвилю часткової мобілізації в Україні оголосили 17 березня 2014 року, то «особливий період» триває досі. Авжеж, він не тотожний «воєнному стану». Але наразі не про відмінність у цих поняттях. Поки – про те, чому «особливий період» фігурує в прив’язці до (після)воєнних виборів і чи взагалі якось впливає на їхнє проведення.
Як пояснює Олена Бориславська, цей термін запровадили для вирішення певних питань, пов’язаних із організацією захисту Української Держави, її територіальної цілісності та суверенітету. Однак Конституція України, за її словами, таким поняттям не оперує (Тиждень перевірив – і підтверджує: такого терміну в Основному законі немає).
«А можливість проведення виборів і референдумів дуже чітко прив’язана саме до конституційних термінів “воєнний стан” і “надзвичайний стан”. Відповідно до конституційних принципів, в умовах правового режиму воєнного стану, проведення демократичних виборів є неможливим. Якщо ж говорити про проведення виборів або референдуму під час “особливого режиму”, то може йтися лише про той проміжок часу, що буде після воєнного стану», – зауважує Бориславська.
Зі свого боку Володимир Венгер звертає увагу на те, що особливий період передбачає низку вимог, які можуть обмежувати певні права, процедури та функціонування держави загалом.
«В умовах “особливого періоду”, який Конституцією визначений у дуже жорстких рамках і в конкретних видах, проведення вільних, демократичних і чесних виборів із належним рівнем легітимності й довіри, насамперед усередині країни, є неможливим», – контактує він.
І раз ми вже згадали й про «воєнний стан», то розберімося, чому й за цього правового режиму вибори неможливі.
«Навіть якщо нам здається, що десь немає прямої норми, яка нібито забороняє проведення конкретного виду виборів, то в системному тлумаченні перший трьох розділів Конституції ми, очевидно, прийдемо до висновку саме такого: в умовах демократії реалізація форм прямого народовладдя є практично неможливою під час дії правового режиму воєнного стану», – тлумачить Олена Бориславська.
Насправді це важлива заувага. Зокрема з огляду на те, що ще зо два роки тому представники влади переконували нас дещо в іншому. Наприклад, голова Верховної Ради Руслан Стефанчук заявляв, що Основний закон не забороняє проводити вибори під час війни. «Такої заборони в Конституції немає. Така заборона міститься в законі “Про правовий режим воєнного стану”. І тому конституційної заборони проводити вибори під час воєнного стану немає», – сказав він якось у липні 2023-го в ефірі телемарафону.
На противагу цьому Юрій Ключковський наголошує: вибори неможливі не тільки безпосередньо під час воєнного стану, але й упродовж «перехідного періоду» після його завершення.
«Немає в історії ХХ століття жодного прикладу проведення виборів в умовах війни та воєнного стану на території держави. Вони не можуть бути проведені в державі, яка себе називає демократичною та правовою. Я розумію, звідки виникла ця ідея і чому ми змушені її обговорювати. Однак у наш час у парламенті була така максима: якщо не знаєш, що робити, дій згідно з Конституцією. Інакше ми будемо винні перед світовою громадськістю, що порушили Конституцію й засади демократії та верховенства права. Демократична й правова держава – конституційна, а це означає: все, що робить влада, обмежується правом і, передусім, Конституцію. Сваволі допускати не можна. Нікому: ні президента, ні парламенту, ні суду», – зауважує Ключковський.
На цьому ж акцентує й Володимир Венгер. За його переконанням, конституційне визначення України як демократичної та правової держави – то не абстрактна фраза, а конкурентне юридичне зобов’язання, що покладається передусім на український парламент.
«Україна – демократична країна, і це означає, що вибори не можуть бути лише механічним інструментом заповнення вакансій в органах державної влади. Це можливо хіба в тоталітарних і авторитарних державах», – додає Венгер.
Проводити вибори та референдум одночасно не можна – закон забороняє
Референдум може відбуватися лише з питань, які передбачені Основним законом України, та з дотриманням конституційної процедури його призначення та проведення. На цьому наполягає Олена Бориславська, й нагадує питання, які не можуть виноситися на таку форму народовладдя.
«Референдум не проводиться, передусім, щодо питань, визначених статтею 74 Конституції. Йдеться про законопроєкти з питань податків, бюджету та амністії. Референдум також не проводиться, якщо він може стати заміною конституційним процедурам. Наприклад, Конституційний суд забороняє таким чином вносити зміни до Основного закону. Референдум також не застосовується як заміна конституційно визначених повноважень органів державної влади. До прикладу, стаття 85 Конституції передбачає, що до повноважень Верховної Ради належить укладення миру. Президент може проголосити референдум лише у випадках, якщо виникла необхідність скоригувати І, ІІ або ХІІІ розділи Конституції, а Верховна Рада – винятково для зміни території України», – пояснює науковиця.
Читайте також: Володимир Паніотто: «Людям досить важко розрізнити зростання корупції від зростання боротьби з корупцією»
У свою чергу Юрій Ключковський уточнює: решту питань можна порушувати на референдумі винятково за народною ініціативою, що в умовах воєнного стану реалізувати важко. Тому, за його словами, єдиний предмет, який залишається та теоретично може виноситися за рішення Верховної Ради, – це ратифікація угоди про зміну території України. «Якщо ми готові йти на таку угоду й виносити її на ратифікацію, – це одна розмова. Якщо ж ідеться про опитування та загальну оцінку, то станеться лише збурення суспільства», – додає він.
Однак, важливо наголосити: всеукраїнський референдум не може відбуватися одночасно з черговими та позачерговими загальнодержавними, а також черговими місцевими виборами. Це передбачає стаття 5 закону України «Про всеукраїнський референдум».
Юрій Ключковський попереджає: внесення змін до цього документу зробить нечесним і референдум, і вибори, бо «агітація на виборах буде пов’язана з питаннями референдуму і матиме особистий характер, а агітація на референдумі стосуватиметься певних політичних сил».
Окрім того, Володимир Венгер наголошує, що проведення виборів чи референдумів, які можуть спотворити зміст і спосіб застосування Основного закону, де-факто ставитиме під загрозу конституційний лад.
А що про вибори та референдум каже влада?
У монобільшості до підготовки «виборчого» законопроєкту ставляться не те що оптимістично, а з позиції притаманного їм турборежиму. Принаймні таке враження складається після нещодавньої заяви керівника фракції «Слуга народу» Давида Арахамії. Спілкуючись із журналістами, він буквально анонсував дедлайн напрацювання такого документу. «До кінця лютого маємо закінчити, повинні мати драфт, який ми можемо реєструвати і голосувати», – заявляв він на брифінгу 3 січня.
Одначе кількома днями потому запал лідера своєї фракції дещо вгамував президент України Володимир Зеленський. За його словами, все залежить від «мирних» перемовин, ба більше – від досягнення бажаних результатів. «Тобто рано ще про це говорити детально, треба мати результат у переговорах», – зокрема так відповів глава держави на запитання журналістів у спеціальному WhatsApp-чаті.
Хоча він і не виключає того, що «напевно, лютий може бути таким робочим місяцем щодо змін у законодавстві». Але уточнює, що це залежить також і від народних депутатів, які «повинні продемонструвати роботу і результат щодо напрацювань, щодо зміни виборчого законодавства, Виборчого кодексу або відповідного законодавства».
Читайте також: Вибори за нинішніх умов неможливі з безпекової точки зору та не зможуть бути демократичними, – нардепка Ірина Геращенко
Своєю чергою перший заступник голови ВР Олександр Корнієнко, який водночас очолює робочу групу стосовно виборів, вважає, що наприкінці січня можуть з’явитися певні чернетки.
«Враховуючи таймінг, який озвучили і президент, і голова монобільшості, лютий має бути місяцем напрацювання певних драфтів. А в підгрупах напрацювати певні драфти варто до кінця січня», – повідомив він на засіданні робгрупи 8 січня.
Разом з тим президент Володимир Зеленський знову відкоментував представникам медіа і ймовірність проведення всеукраїнського референдуму. Зі слів глави держави, цьому має передувати внесення змін до відповідного закону. При цьому він наголосив, що на референдум виноситиметься «тільки 20-пунктний [мирний] план».
У цьому його позиція суголосна з тією, яку після переговорів із національними радниками із питань безпеки вчергове задекларував і голова Верховної Ради України Руслан Стефанчук.
«Питання, які стосуються Конституції України, питання, які безпосередньо врегульовані найвищим законодавчим актом, не можуть бути питаннями ні всеукраїнського, ні жодного іншого референдуму. Питання референдуму може бути тільки одне – чи підтримуєте ви мирну угоду, чи не підтримуєте. Україна – точно не Росія, й нам не потрібні вибори чи референдум за будь-яку ціну», – акцентував тоді спікер українського парламенту.
Тож, як резюмував Стефанчук, вибори та референдум відбудуться лише за умови, коли відповідатимуть усім демократичним і безпековим стандартам.
Нагадаємо, що в межах першого засідання робгрупи щодо виборів наприкінці минулого року згаданий кількома абзацами раніше голова фракції «Слуга народу» Давид Арахамія інформував про наміри влади провести одночасно й вибори президента, і всеукраїнський референдум під час воєнного стану. Тоді нардеп апелював до того, що такі вимоги може містити потенційний мирний план. Хоча вже за тиждень президент Зеленський на брифінгу пояснював, що проведення референдуму в цьому випадку не є обов’язковим і можливе лише після отримання гарантій безпеки. Але повністю цієї ідеї гарант Конституції не відкинув, бо «треба дати можливість народу обирати, чи це їм підходить».
Якими бачить післявоєнні вибори ЦВК: законопроєкт
…тим часом Центральна виборча комісія вже запропонувала модель післявоєнних виборів і внесла на розгляд робочої групи при ВР свій варіант законопроєкту.
Передусім у Центрвиборчкомі закликають розпочинати виборчий процес не раніше, ніж за пів року після припинення дії воєнного стану в Україні. Разом з тим Комісія пропонує спершу проводити президентські вибори, а вже потім – парламентські, хоча й акцентує: питання їхньої черговості – то виключна компетенція парламенту.
У своєму проєкті закону ЦВК окрему увагу приділяє безпековим факторам. У Комісії з огляду на статтю 3 Конституції України наголошують: проведенню виборів повинно передувати безумовне забезпечення безпеки громадян. Тож у своїх напрацювання ЦВК пропонує, щоб упродовж місяця після припинення воєнного стану відбулося проведення первинної оцінки, а далі був здійснений аналіз безпекової ситуації, стану критичної інфраструктури, можливості вільного формування і волевиявлення виборців.
Читайте також: Післявоєнні вибори: що чекає на громадян, якщо влада ризикне застосувати нинішній Виборчий кодекс?
У Центральній виборчій комісії передбачили й те, як гарантувати реалізацію виборчих прав військовослужбовців. Зокрема пропонується, щоб вони голосували без відриву від виконання службових обов’язків. Водночас у ЦВК додають, що питання забезпечення пасивного виборчого права для військових (тобто можливість балотуватися й бути обраними) «потребує широкого та фахового опрацювання на майданчику парламенту».
Окрім того, Центрвиборчком акцентує на необхідності повністю заборонити голосування в Росії та Білорусі. Водночас у законопроєкті Комісії міститься потенційна норма про те, що голосування на тимчасово окупованих територіях не організовується і не проводиться. Це аргументують неможливістю зробити цей процес безпечним для громадян.
Щодо участі у післявоєнних виборах українських біженців за кордоном, то в ЦВК пропонують запровадити механізм їхньої активної реєстрації. Це необхідно для утворення додаткових закордонних виборчих дільниць. У Комісії зазначають, що станом на 31 грудня 2025 року виборчу адресу за кордоном мають 387 337 українців, хоча фактична кількість біженців обраховується мільйонами.