Попри повномасштабну війну, Україна продовжує рухатися до членства в ЄС шляхом впровадження реформ та інтеграції на різних рівнях. Але наскільки швидким є її поступ? Які основні виклики стоять перед країною? І як нещодавній скандал щодо спроби обмежити незалежність українських антикорупційних органів НАБУ та САП вплинув на рівень довіри між Києвом і Брюсселем?
Тиждень обговорив ці та інші питання з Майєю Цвітан Грубішин — юристкою, колишньою заступницею міністра юстиції Хорватії та експерткою, яка працювала над європейською інтеграцією не тільки у своїй рідній країні, а й у Чорногорії, Північній Македонії, Сербії та Косово. Зараз вона займається підтримкою євроінтеграції України у рамках проєкту ЄС «Право-Justice».
— Нещодавно прем’єр-міністерка Юлія Свириденко заявила, що Україна буде готова до переговорів про вступ до ЄС за всіма кластерами до кінця року. Чи вважаєте ви це припущення прем’єр-міністерки реалістичним?
— Це хороше запитання, і відповідь на нього довга. Якщо коротко — так, це можливо. Перш за все, потрібно уточнити, що правила переговорів і спосіб їх проведення не є чимось незмінним. З року в рік, від країни до країни з’являються нові реалії, і процес інтеграції до ЄС постійно змінюється. У цьому контексті можливо, що механізми, обставини та усі зусилля, яких доклала Україна (а за короткий час було докладено чимало зусиль, що важливо зазначити), будуть такими, що можна буде офіційно відкрити та розпочати переговори, як було нещодавно оголошено.
Однак я бачу кілька викликів з боку ЄС. Готовність України — це одна частина відповіді. Інше питання — як цей процес буде фактично реалізований. Поки що Європейський Союз все ще не має чіткої відповіді, враховуючи, що для початку цього процесу необхідне одностайне рішення всіх держав-членів.
Наразі деякі уряди вже оголосили, що не дадуть своєї згоди. Це частина політичної гри, і це не є чимось незвичним — подібні ситуації траплялися на різних етапах минулих переговорів. Такі заперечення можуть зникнути станом на зараз лише для того, щоб потім знову вигулькнути і заблокувати наступний крок. Це політичне питання. Сподіваюся, що минулі досвіди стали добрим уроком і, з огляду на поточну геополітичну реальність, Україна, ймовірно, отримає необхідну підтримку і, зрештою, цю можливість.
Це те, чого повинні навчитися усі в цьому процесі, зокрема країна, яка веде переговори. ЄС не закриває очі на деякі конкретні проблеми. Давайте і ми про них згадаємо. Для України верховенство права, боротьба з корупцією, консолідація державних фінансів та права людини є conditio sine qua non [лат. необхідні умови — Ред.], зокрема з огляду на те, що зараз триває війна. Отже, є багато про що говорити, перш ніж Україна буде готова.
Влітку відбулася зміна уряду і зараз ми спостерігаємо сповільнення процесу. Проте до цього часу ми бачили значний ентузіазм у досягненні поставлених цілей, зокрема у прийнятті дорожньої карти щодо верховенства права, останнього документа, який очікує на підтвердження з боку ЄС.
Робота, що виконується, є інтенсивною та рішучою. Наразі деякі політичні речі вже добре сформовані. Пізніше їх доведеться доопрацювати, але на даний момент у цій дорожній карті щодо верховенства права досягнуто хорошого компромісу і це гарний початок. Однак зі зміною уряду ми маємо подивитися, як нова влада буде вирішувати питання швидкості та визначатиме ключові для подальшого впровадження реформи, адже їх дуже багато. Тож зараз ми на роздоріжжі.
— Ви згадали напрямки (а саме боротьбу з корупцією та права людини), які можуть ускладнити ситуацію для України під час переговорів. На Вашу особисту думку, наскільки нещодавній скандал з антикорупційними органами (НАБУ та САП) вплинув на позицію України в переговорах?
— Я тут висловлюватиму свою особисту думку. Я була у Києві, коли це сталося, і реакція громадянського суспільства, зокрема молоді, була дуже сильна та емоційна. Але для нас, тих, хто працює в системі і бере участь у цьому всеосяжному процесі євроінтеграційних реформ і все розуміє, це відразу ж зрезонувало на всіх рівнях — від Комісії до проєктів на місцях. Полилися запитання: чому це сталося? Як це було можливо?
Тоді чіткої відповіді не було, і питання залишається невирішеним. Але реакція президента і його команди була швидкою. Я уявляю, як телефони, певно, розривалися від дзвінків, оскільки, очевидно сильно було недооцінено вплив таких рішень.
Хоча цей інцидент залишив певну тінь, швидка реакція президента (призупинення рішення, утім не повне скасування) була найкращим можливим кроком за тих обставин. Але відтепер велика увага буде прикута до кожного кроку української сторони. Це дає чіткий сигнал політикам: тепер навіть найдрібніше положення в будь-якому законі буде ретельно вивчатися не тільки суспільством, а й ЄС, дипломатами та зокрема представниками громадянського суспільства і пересічними громадянами.
Українське громадянське суспільство продемонструвало свою силу під час тих кількох днів протестів у Києві. Якби президент не вжив заходів або обрав неправильний курс, я впевнена, що протести й далі тривали б. Зрештою, рішення президента принесло те, що я б назвала дуже хорошим вирішенням проблеми.
Тепер рухаймося далі. Все відкрито. Ми чітко рухаємося в напрямку інтеграції правильним шляхом. Кожне рішення, кожна дрібниця тепер перебуває під пильною увагою, і гадаю, ми можемо сподіватися, що все буде дуже добре працювати в цьому напрямку.
— У рамках проєкту ЄС «Право-Justice» ви очолюєте євроінтеграційний компонет, який стосується верховенства права та функціонування демократичних інститутів, тобто розділу 23 acquis [Acquis Communautaire — акти та судові рішення, що складають правову систему ЄС – Ред.]. В одному із попередніх інтерв’ю ви згадували, що переговори щодо цього розділу розпочинаються першими, але завершуються останніми. Чому так?
— Це найскладніший розділ пакету реформ, оскільки він стосується судової влади та основних прав. З моменту його створення Хорватія є єдиною країною, яка під час кандидатства на вступ до ЄС відкрила і закрила цей розділ. Він вимагає дуже суворої реформи всіх судових органів та чіткої антикорупційної політики.
Усі постюгославські країни борються з корупцією, і саме тому жодна з них не може закрити розділ 23. Державні механізми, політична культура, економічна нестабільність та інші подібні проблемні фактори впливають на рівень корупції та політичної нестабільності.
Отже, щоб закрити цей розділ, потрібно реформувати антикорупційні інституції та судову систему. Ці інституції повинні мати таку структуру, щоб забезпечити незалежність на кожному етапі та в кожному механізмі — від способу відбору суддів до оцінки їхньої роботи та розгляду апеляцій. Це також включає організацію першої та другої інстанцій суду, розробку процесуального законодавства, впровадження ІТ-системи, проведення розслідувань тощо. Це величезна кількість дрібних механізмів, і кожен з них вже сам по собі є величезною справою. А коли ви об’єднуєте їх в одному розділі, це стає надзвичайно небезпечним антикорупційним інструментом.
Коли все це об’єднується в одному місці, політика часто уповільнює процес, намагаючись сформувати реформи таким чином, щоб залишити простір для маневру. У певному сенсі це нормальна людська реакція: політики можуть погоджуватися з необхідністю реформ, але все одно намагаються розробити їх таким чином, щоб зберегти певний вплив. Ця тенденція створює постійне протистояння в процесі реформ.
Ось чому відкриття та закриття розділу 23 вимагає сильної політичної волі. Якщо рішучість, про яку зараз заявляють, є щирою, я вірю, що Україна може сподіватися на позитивне майбутнє. Встановлення верховенства права є основою миру та процвітання. За наявності стабільної судової системи, яка гарантує рівність і захищає права кожного, є реальна надія на побудову справедливого суспільства. Це може привести до дуже позитивного результату, але побачимо, як все розвиватиметься.
— Що зробило Хорватію такою успішною у процесі реформ у порівнянні із іншими балканськими країнами?
— Кожна країна має свій шлях. У нашому випадку у 1990-х роках, на самому початку незалежності, ми мали справу з війною, яка затримала розвиток нашої економіки та інституцій. Лише після цього ми отримали шанс відновитися і почати будувати функціональну державу. У порівнянні з Україною ми були меншими і вже більш просунутими в процесі реформ — це робить нашу ситуацію дещо іншою.
Проте я б не сказала, що наш досвід був цілком успішним. Від моменту подання заявки на членство до вступу минуло більше десяти років. Натомість початкова фаза України просувалася набагато швидше порівняно з іншими державами і це позитивний сигнал. Але зараз найважливіше — це зберегти чітке і структуроване зобов’язання щодо реформ. У Хорватії вирішальні реформи відбулися протягом останніх двох років переговорів, коли стало зрозуміло, що ми маємо прискоритися, показати результат і бути готовими. Саме тоді ми реформували нашу систему, хоча це зайняло багато часу.
У той період ми мали багато змін уряду, і кожна нова адміністрація робила крок уперед, приймаючи рішення, яких уникали її попередники. Це була позитивна динаміка: демократичні зміни та ротація політичних лідерів виявилися корисними для процесу реформ. Щоб завоювати підтримку, партії мусили обіцяти реформи, а прийшовши до влади, вони мусили їх виконувати. Крок за кроком це просувало наші реформи вперед. Те саме буде важливим для України — реформи мусять тривати незалежно від політичних змін.
— Хорватія приєдналася до ЄС найпізніше у порівнянні з іншими країнами-членами. Це робить ваш досвід особливо цінним для України. Які аспекти хорватського досвіду ви вважаєте найбільш актуальними для України сьогодні?
— Боротьба з корупцією та досвід війни, на мою думку, найцінніші. У боротьбі з корупцією найскладніше — це створити (законодавчо та організаційно) систему, яка захищає судову владу, що переслідує, розслідує та судить корупційні справи. Отже, потрібно мати систему, яка буде виявляти, переслідувати та карати і робитиме це незалежно. Це було необхідно, тому що корупція роз’їдала наше суспільство зсередини. І це було просто огидно. Я пам’ятаю, що моя бабуся кожного разу, коли збиралася до лікаря, брала зі собою шинку, каву чи шоколад. Це було ніби щось дійсно необхідне. Люди без зв’язків не мали жодної можливості досягти успіху в житті чи реалізувати свій потенціал. Вони не мали рівних прав у суспільстві.
Цей картковий будиночок почав розвалюватися після 90-х, і було очевидно, що це сталося завдяки реформам.
Протягом 10-15 років реформ у судовій системі ми зосередилися на творенні незалежних, сильних органів, які мають повноваження виконувати свою роботу належним чином. В результаті, наприклад, наш прем’єр-міністр [Іво Санадер — Ред.] був заарештований за звинуваченнями у корупції. Нещодавно він вийшов з в’язниці. [Іво Санадер був прем’єр-міністром Хорватії в 2003-2009 роках. У 2012 році він був засуджений до 18 років за звинуваченням у корупції, але був звільнений умовно-достроково в липні 2025 року]. Отже, система досягла рівня, коли стало можливим зібрати докази, провести розслідування і засудити прем’єр-міністра за звинуваченням у корупції на дуже високому рівні. Це було остаточним доказом того, що Хорватія це зробила. Все це також означало, що ми маємо нарешті суди, які забезпечать справедливі судові процеси. Тоді люди почали вірити в судову систему.
Під час нашої інтеграції ми також мали справу із наслідками війни. Це було великим викликом, оскільки військові злочини за своєю природою є найжахливішим досвідом, який можуть переживати покоління. Вони були скоєні обома сторонами. Було порушено велику кількість справ проти агресора — Югославської Сербської сторони, але були також звинувачення проти хорватських генералів. Деякі з цих справ були закриті, а генерали виправдані, а інші — ні, що провокувало значні суперечки. Після всіх реформ справи проти хорватських генералів були нарешті передані з Гаазького трибуналу назад до Хорватії, що дозволило нам завершити судові процеси під нашою власною юрисдикцією. Це було чітким сигналом того, що ми провели необхідні реформи і стали достатньо зрілими як система, щоб самостійно розглядати такі справи.
Процес реформ був масштабним, і в кінці, коли ми провели референдум щодо вступу до ЄС, рівень євроскептицизму був дуже високим. Ми пройшли його, але євроскептицизм був значним.
Водночас багато хорватів стикалися із травмами війни, труднощами відновлення та болючою реальністю поширеної корупції. Післявоєнна приватизація стала для неї живильним ґрунтом, оскільки країна переходила від югославської соціалістичної системи до сучасної капіталістичної економіки. Тож боротьба з корупцією стала ключовим елементом нашого інтеграційного процесу. Багато міністрів опинилися у в’язниці. Ось чому боротьба з корупцією стала такою непопулярною серед політиків. Хорватія — невелика країна з населенням 3,8 млн осіб. Люди дуже тісно пов’язані між собою. Було багато суперечок, судових процедур, і деякі люди уникали вироків, втікаючи до Боснії. Багато хорватів мають подвійне боснійське громадянство, тому екстрадиція таких людей була неможливою, оскільки вони стверджували, що є боснійцями.
— Якою є зараз ситуація із євроскептицизмом у Хорватії? Він зник після вступу чи став сильнішим, як ми бачимо в деяких інших державах ЄС?
— Після вступу до ЄС переваги членства настільки очевидні, що зʼявляється розуміння про те, що іншого шляху просто не існує.
Візьмімо, наприклад, Brexit, — громадяни Великої Британії одразу відчули наслідки виходу з ЄС. Завдяки фінансуванню ЄС, у Хорватії було реалізовано багато проєктів, зроблено великі інвестиції в комунальну та міську інфраструктуру, історичні пам’ятки, школи. Ви можете побачити все це на власні очі як громадянин. Я не думаю, що хорвати відмовляться від цього.
З точки зору верховенства права, рівень безпеки набагато вищий. Як країна-член ЄС, ми належимо до системи, в якій ваші основні та остаточні рішення щодо прав людини та acquis контролюються і повинні залишатися на певному рівні. І знаєте що? Зараз для мене Європейський Союз — це єдине місце в світі, де людська гідність і права людини є одними із ключових елементів структури системи.
У той час як в інших системах, таких як США, які є очевидним предметом для порівняння, необхідні кошти або фінансова складова, Європейський Союз має в своїй основі людську гідність, права та рівність. Хоча іноді деякі речі не працюють так, як ми б хотіли (наприклад, розуміння солідарності ЄС під час пандемії не було таким, яким ми вважали за потрібне), я не думаю, що хорвати хотіли б повернутися до системи, де все. в руках дуже невеликої групи людей, наділених владою. ЄС додає більше рівнів контролю, яких ми раніше не мали.
— На багатьох заходах, пов’язаних із процесом вступу до ЄС, я раніше чула про брак в Україні держслужбовців, які б наближали її до ЄС. Якою є ситуація зараз?
— Державна служба — це завжди боротьба. Особливо коли йдеться про процес реформ. Вона у такий час вимагає не звичайного, класичного, державного службовця, який знає лише мову своєї країни і виконує звичайну роботу. Державні службовці в Україні та всіх країнах, які перебувають у процесі великих реформ ЄС, повинні бути вдвічі кращими. Вони не тільки повинні розуміти свої звичайні робочі обов’язки, але й мати здатність розуміти процес реформ ЄС, знати англійську мову, мати соціальні навички, бути обізнаними в багатьох різних сферах, оскільки працюють з великою кількістю тем. Такий держслужбовець повинен знати їх і розуміти, тому що керує цим процесом. Отже, вимоги до бюрократа, який працює в таких умовах, дуже високі, і це звужує коло людей, на яких можна покластися. Але в Україні я бачу зміни в позитивному напрямку, і у нас є дуже хороші люди, які є конструктивними і на яких можна покластися. Вони мають інституційну пам’ять, і я люблю працювати з такими людьми, тому що з ними завжди можна досягти певних результатів.
Однак через 10 років люди просто втомлюються і здаються. Ми маємо навчати молодих людей, які тільки починають працювати, але найбільшим викликом тут є те, що часто інші організації пропонують їм кращі умови. Тож як ми можемо фінансово зацікавити молодих фахівців, які готові взятися за цю роботу? Цей виклик поки залишається.
Проєкт ЄС «Право-Justice» – це міжнародний проєкт технічної допомоги, який реалізується Expertise France за фінансової підтримки Європейського Союзу.
З моменту перемоги Революції гідності проєкт ЄС «Право-Justice» став одним із рушіїв просування верховенства права в Україні, приведення правової бази країни у відповідність до європейських стандартів, розробки стратегічного бачення реформ, судової реформи, належного виконання судових рішень тощо.
Зміст публікації є виключною відповідальністю Тижня і не обов’язково відображає точку зору Європейського Союзу.