Український ринок праці демонструє невтішну динаміку. Попри масовий відтік українців за кордон і мобілізацію рівень безробіття, за оцінками НБУ, сягнув близько 35%, інфляція — 31%, а ВВП скоротиться на третину. Понад 40% працюючих вже втратили роботу. За результатами опитування внутрішньо переміщених осіб (ВПО), проведеного Міжнародною організацією міграції, серед міркувань, які керували рішенням про переміщення, менше 8% були пов’язані з пропозицією роботодавця.
За прогнозами Світового банку, внаслідок війни частка бідного населення у 2022 році може сягнути 70% порівняно з довоєнними 18%.
За прогнозами Світового банку, внаслідок війни частка бідного населення у 2022 році може сягнути 70% порівняно з довоєнними 18%. Наприкінці червня прем’єр-міністр України Денис Шмигаль анонсував запуск реформи сфери зайнятості, згідно з якою на час воєнного стану офіційно зареєстрованих безробітних, котрі протягом 30 днів не працевлаштовані, залучатимуть до суспільно корисних робіт, оцінюючи їх еквівалентом мінімальної зарплати у 6500 гривень. Таке нововведення серед населення очікувано викликало обурення, і уряд пояснює це невідповідністю пропонованих робіт наявній кваліфікації.
Чи є така політика українським ноу-хау? Аж ніяк.
Для подолання бідності західні економісти традиційно рекомендують або стійке економічне зростання, або перерозподіл доходів, що не додає політичних дивідендів через поляризацію ефектів від фіскального навантаження у суспільстві. При цьому історично ставлення до бідності у розвинених країнах змінювалось: раніше вона визначалась відсутністю власності, а пізніше — невідповідністю доходів визначеним еталонним показникам, прив’язаним до прожиткового мінімуму, хоча той і не дає змоги родинам заощаджувати та відтворювати бажаний спосіб життя. Перехід до моделі економіки, що спирається на стимулювання ефективного попиту за активної участі держави у цьому процесі, і нині залишається головним рецептом у боротьбі з бідністю, рецесією і застоєм.
Читайте також: Змінюємось і адаптуємось. Що зараз відбувається з економікою України
Втім, для України, що перебуває у стані війни, в центрі економічної політики у короткостроковому періоді мають бути цілком прагматичні цілі: боротьба з бідністю (у тому числі енергетичною і продовольчою) і створення робочих місць (що відповідають, передусім, запитам внутрішнього ринку і галузей, орієнтованих на експорт), що дасть змогу зупинити подальшу еміграцію українців.
Різні країни накопичили чималий досвід впорядкування стратегій боротьби з бідністю, де основна увага зосереджувалась або на стимулюванні зайнятості, або на соціальному забезпеченні. Наприклад, за часів Франкліна Рузвельта антикризова програма США базувалась, по суті, на кейнсіанських рекомендаціях і передбачала: спрямування додаткових коштів на боротьбу з безробіттям і на створення нових робочих місць; використання додаткових банківських резервів для задоволення потреб країни у кредитах; додаткове фінансування нових громадських робіт поряд з уже існуючими (ліквідація гетто-околиць, поліпшення інфраструктури в країні та розвиток мережі автомобільних доріг, роботи з запобігання повеням, меліорація земель та ін.). Програма «Війна з бідністю», що реалізовувалась пізніше, за часів президентів Джона Кеннеді і Ліндона Джонсона, ставала об’єктом критики, тому що не передбачала створення робочих місць, а фокусувалась саме на виплатах, не зменшуючи бідність, але створюючи маргінальний клас утриманців.
Відомий дослідник фінансової нестабільності Хайман Мінскі довів, що пропозиція одного повного робочого дня на одне домогосподарство з низьким рівнем доходу навіть за умови мінімальної заробітної плати здатна підняти дві третини сімей над межею бідності. Крім того, за його оцінками, особи, що перестануть бути безробітними і вийдуть на роботу, забезпечать такий обсяг виробництва, що кратно перекриє обсяг витрат на виплату додаткових заробітних плат. Втім, Мінскі наполягав, що мінімальний розмір оплати праці законодавчо «ефективний» тільки у випадку наявності «роботодавця останньої інстанції» (РОІ), яким може бути лише уряд. Тому він наполягав, щоб уряд країни фінансував тих, хто готовий і бажає працювати за мінімальну заробітну плату. Як і Кейнс, він був переконаний, що для таких працівників уже існує багато видів робіт: благоустрій територій, поліпшення стану навколишнього середовища
(прибирання, відновлення лісових масивів, модернізація будівель для підвищення енергетичної ефективності), а також широкий спектр суспільних послуг. Зокрема, для ВПО робота у проєктах, пов’язаних з соціальними потребами, сприятиме інтеграції у приймаючі громади.
Адаптація такої практики матиме вплив і на роботодавців, які відчують зменшення запитів з боку потенційних працівників. І ось чому. Коли національний уряд визначить певний рівень заробітної плати і найме на роботу всіх, хто готовий і бажає працювати за таку платню (так звана «програма роботодавця останньої інстанції», РОІ), кожен, хто отримає кращу пропозицію працевлаштування порівняно з роботою за такою програмою (у приватному секторі або на звичайних державних посадах), гіпотетично може на неї погодитися.
Державні витрати на створення нових робочих місць зростають під час рецесії і зменшуються під час експансії, коли працівників знову наймає приватний сектор, а Центробанк як кредитор останньої інстанції (КОІ) має сприяти монетарною політикою створенню умов для ведення економічної діяльності. Тому в умовах війни у центрі бюджетно-податкової і грошово-кредитної політики має опинитись громадянин. Чим більше робочих місць створюватиме приватний сектор, тим менше РОІ матиме значення для забезпечення повної зайнятості. Як і кредитування центрального банку, РОІ корисний у будь-якій конкретній економічній ситуації саме як контрциклічний інструмент. Війна — не привід відмовляти країні в розвитку.
Інакше кажучи, програма РОІ передбачає визначення базової заробітної плати, яку пропонує уряд будь-якому бажаючому працювати замість будь-якої іншої допомоги з безробіття.
Інакше кажучи, програма РОІ передбачає визначення базової заробітної плати, яку пропонує уряд будь-якому бажаючому працювати замість будь-якої іншої допомоги з безробіття. Фактично, програма РОІ допомагає скоротити бідність, усуваючи безробіття таким чином, щоб не спричинити інфляційну спіраль та спіраль зростання заробітної плати. РОІ — єдина програма, що охоплює всі аспекти політики на ринку праці: безробіття і можливості працевлаштування; збереження людського капіталу; запобігання бідності. Справедливо зазначити, що в ситуації дефіциту державного бюджету багато хто може вважати таку програму політично неспроможною для реалізації, але війна вносить корективи і вимагає прийняття вчасних рішень.
Програма РОІ у кожній країні має виразну специфіку: за реалізацію програми відповідають або неурядові організації, або створена під егідою уряду установа. Також різниться і перелік робіт, на які формується замовлення. Скажімо, у США зроблено акцент на збільшенні пропозиції громадських послуг (компаньйон для людей похилого віку, прикутих до ліжка, розумово або фізично неповноцінних; помічник класу в державних школах; будівельники/реставратори житла для незаможних; асистенти денного догляду за дітьми працівників, задіяних у програмі РОІ; працівники у сфері дотримання екологічної безпеки; працівники з відновлення громадської інфраструктури).
За програмою РОІ в Аргентині (Plan Jefes) право на працевлаштування отримував один член родини, якщо міг надати докази того, що діти відвідують школу і отримують належне лікування. Plan Jefes передбачав виплату 150 песо на місяць за 4 години щоденної роботи. Робітники Jefes організували кооперативи, щоб могли працювати понаднормово, розподіляючи прибуток від продажу продукції, виробленої у «неробочий час». Учасники працювали здебільшого у громадських проєктах або зобов’язувались взяти участь у програмах перекваліфікації. Загальні витрати програми досягли піку в 1% ВВП, в ній взяли участь майже 2 мільйони осіб, що було еквівалентно приблизно 5 % населення та 13% робочої сили.
Читайте також: Ціна окупації
РОІ виключає інші державні витрати: як деякі прямі (допомогу з безробіття), так і непрямі. Для Греції як один із варіантів подолання загрозливої ситуації з безробіттям після багатьох років жорсткої економії було змодельовано вплив потенційного РОІ на соціально-економічну активність. Розрахунки свідчать, що повномасштабна програма РОІ коштуватиме від 1,5% до 5,4% ВВП, причому 60% цих витрат відшкодовується державою у вигляді податків. За умови забезпечення мінімальної заробітної плати на кожні 10 нових робочих місць за програмою РОІ створюється близько 4 непрямих робочих місць, а зростання ВВП у 2,3 рази перевищує вартість програми.
За оцінками, програма РОІ для всього ЄС потребувала б близько €300 млрд на рік, тоді як глобальна РОІ вимагала б €1,3 трлн на рік. Ці цифри можуть сприйматися астрономічними, але знову ж таки їх слід розглядати у контексті. Бюджетні гроші, використані для стримування кризи у 2009 році, перевищували $25 трлн. Щоб урятувати тільки банки США і ЄС, уряди використали $14 трлн, на які можна було б профінансувати РОІ на 20 років. Тому ресурси, спрямовані на РОІ, поступались би ресурсам, що виділяються у програмах КОІ.
Виникає щонайменше два принципових запитання. Хто відповідатиме за виконання програми або «хто головний»? Хто забезпечуватиме прозорість і підзвітність? Наприклад, «центр» (центральний орган, міністерство) має координувати проєкт з позиції акумулювання необхідних ресурсів, визначення правил і забезпечення ефекту масштабу, а місцеві органи влади і територіальні громади мають відповідати за практичні завдання: визначити запити, пріоритети, можливості для найму, формуючи уряду пул ініціатив, які сприятимуть створенню робочих місць (як, наприклад, ініціатива заохочення створення індустріальних парків у регіонах України). При цьому участь у програмі має бути прозорою, тривалість перебування в ній та звільнення мають бути транспарентними, а критерії найму не повинні дискримінувати за ознакою статі або соціального стану.
Як зазначають у Конгресі профспілок Великобританії, прозорість важлива також для платників податків, бо у багатьох випадках ці програми критикують за корупцію і неефективність. Щоб цього уникнути, життєво важливо забезпечити чіткі й прості правила та розширення прав і можливостей саме місцевих громад. Вкрай важливо, щоб програма РОІ враховувала запити на місцевому рівні з точки зору вибору проєктів, реалізації та моніторингу успішності, адже недостатня участь місцевого населення зводить програму РОІ до простого розподілу допомоги. Тому деякі економісти вважають за краще застосовувати терміни «Гарантія зайнятості», «Зайнятість на державній службі», «Зайнятість буферного запасу» тощо.
Читайте також: Час експортерів
Втім, аналогія з «останньою інстанцією» не випадкова, адже програма РОІ спрямована на всіх громадян — так само, як поводяться уряди з банками. Останні жорстко регулюються Центральним банком (ЦБ) у сприятливі економічні часи, а в часи кризи їх рятує за рахунок державних грошей той же ЦБ, що відіграє роль кредитора останньої інстанції. У той час, як Центробанк прагне забезпечити фінансову стабільність, програма РОІ гарантує соціальну стабільність.
Для управління програмою РОІ уряд може створити державний орган, аналогічний органу банківського нагляду або ЦБ. Це агентство має мати мандат на боротьбу з безробіттям так само, як центральний банк уповноважений забезпечувати стабільність цін. То ж якими мають бути основні практичні завдання агенції РОІ? Передусім у недискримінаційний спосіб визначити заробітну плату РОІ (так само, як облікова ставка встановлюється центральним банком) та контролювати проєкти, в яких задіяні працівники за програмою. Практичний інструментарій можна взяти з досвіду банківського нагляду: виїзні перевірки, аналіз низки показників ефективності, аналіз якості управління, інструменти захисту працівників тощо.
Як зазначав Мінскі, РОІ — це не про великі бюджетні витрати уряду, а про розширення соціальних і місцевих прав та можливостей, бо дає змогу місцевим безробітним задовольняти місцеві потреби. Тому, крім державного агентства, програма РОІ повинна містити також активний контроль місцевого самоврядування. Отже, у кожному районі, де реалізуються проекти РОІ, може бути створена невелика комісія місцевого управління, яка має складатися з місцевих жителів, належним чином навчених державним агентством, призначених експертів і представників РОІ. Активна участь знизу, а також досвід і координація з центру можуть гарантувати результативність програми.