ніціативу Східне партнерство (СхП) було започатковано у 2009 році, щоб посилити й поглибити економічні та політичні відносини між ЄС і шістьма країнами регіону. Нині маємо три країни, які є асоційованими членами і прагнуть більшого — європейської перспективи. Є ті, які, здається, просто більше не зацікавлені в такому форматі. І є Білорусь, яка призупинила членство. Чи не настав час переосмислити рамки й цілі цієї програми?
— Східне партнерство як частина зовнішньої політики ЄС спирається на консенсус усіх його держав-членів. Те, що ми маємо у вигляді цієї ініціативи, — це найменший спільний знаменник. Не секрет, що є країни, які намагаються притягнути Україну, Грузію та Молдову якнайближче до Брюсселя — це зокрема Польща і країни Балтії. З іншого боку, є багато країн, які не лише скептично налаштовані, а й узагалі проти поглиблення відносин з усіма учасниками СхП. Я можу сказати, що Німеччина та Франція — найбільші такі країни. Зрештою, так само це відбувається і з НАТО.
Нині ця програма ЄС перетворилася на певний технічний інструмент, тобто це імплементація Угоди про асоціацію, гармонізація стандартів чи технічних регуляцій, ухвалення законопроєктів. Але їй бракує «політичної парасольки» (political umbrella). Усі прихильники вказують на цей фактор. Зокрема, не вистачає політичного сигналу для країн СхП, щоб зробити його знову привабливим, більш прийнятним для жителів, а також для влади країн цієї ініціативи. Хоча реформи здійснюють не громадяни, а парламент і уряд, проте для цього потрібна суспільна підтримка. Влада цих країн також повинна заробити якісь політичні бали на тому, що здійснюватиме реформи та зближуватиме свої країни з Брюсселем, інакше не буде в них зацікавлена.
Однак ті країни, які проти ближчих відносин з державами цієї ініціативи, якраз не відчувають потреби в наявності такої «політичної парасольки». Вони побоюються, що якщо вона буде, то це начебто зразу відкриє цим державам шлях до членства в ЄС. Деякі противники глибших відносин з державами програми цього не хочуть, бо це дратує Росію, інші — через власні економічні інтереси. Вони побоюються, що, наприклад, коли Україна як велика держава інтегруватиметься з ринком ЄС, то створить значну економічну конкуренцію.
Отже, з огляду на те, що всередині Євросоюзу немає консенсусу щодо зміни програми, вона залишатиметься технічним інструментом. Поза тим, нещодавно там також з’явився цікавий наратив про те, що ця ініціатива — не лише про кращі часи, а й про гірші. Оскільки нині саме гірший час, з цим просто треба жити. Можна по-різному ставитися до такого аргументу, але варто зважати на те, що, можливо, якби не було СхП, то на порядку денному Брюсселя, крім України й Білорусі (з іншого приводу), не було б нині всього регіону.
Читайте також: Die Welt: Тотальне стеження
Якщо Східне партнерство зараз — більше інструмент, то наскільки різною є політика ЄС у межах цієї програми та у двосторонніх відносинах зі згаданими шістьма країнами?
— Є двосторонній трек і багатосторонній трек. Мені здається, іноді ми взагалі помилково інтерпретуємо СхП. Ця програма — багатосторонній трек, певна «парасолька» для відносин з усіма шістьма країнами регіону. Двосторонній трек — трохи інша річ. Часто в Україні деякі експерти й урядовці кажуть, що ініціатива СхП обмежує українські амбіції або заважає просуватися далі у відносинах з Євросоюзом. Гадаю це не зовсім правильно. Бо цей багатосторонній трек — він тільки про співпрацю між шістьма державами — членами ініціативи. І я його залишив би, щоб країни перебували на порядку денному. Він не стоїть на заваді подальшому розвитку двостороннього треку: наприклад, зараз Україна починає переглядати Угоду про асоціацію.
Відмінність між рухом за цими двома напрямами багато в чому залежить від держав — членів ЄС, які близько співпрацюють з усіма країнами. Це тому, що зовнішня політика — їхня компетенція, а не Брюсселя. Наприклад, Польща має розвинені відносини з Україною, Молдовою та Грузією; певною мірою і з іншими двома країнами Південного Кавказу. Тож ми дивимося на СхП як спільну ініціативу Євросоюзу якраз через призму цього найменшого спільного знаменника, а вже на двосторонньому треку ми робимо набагато більше для інтеграції тих країн з ЄС, розвиваємо власні відносини. Є ще кілька інших схожих прикладів. Так Франція має дуже тісний контакт з Вірменією. У Німеччини також розвинені відносини із майже усіма шістьма державами. Тут відмінність полягає у кінцевій меті — Польща все ж таки виступає за перспективу членства у ЄС для країн партнерства. Річ у тім, що зараз ніхто не хоче зміцнювати програму СхП як спільну позицію Євросоюзу, оскільки політично це всім дуже незручно. Ми маємо надзвичайно складну ситуацію з державами на Балканах. Вони мали б вступити до ЄС. А зараз політику розширення фактично повністю заблоковано. Вето на зустрічі Європейської Ради було рішенням Франції, потім ще Болгарії. Нині є велика проблема, що з цим робити. Західні Балкани — пріоритет для Брюсселя, і тільки після нього йдуть країни СхП. Відкрити шлях для держав цієї програми — політично незручно для багатьох країн ЄС.
Польща та Швеція були ініціаторками започаткування СхП. Як нині в Польщі оцінюють розвиток цієї ініціативи?
— Найбільшими досягненнями ми вважаємо Угоду про асоціацію та безвіз. Тільки розуміємо, що зараз, коли її вже підписано й безвізовий режим набув чинності, на столі не залишається нічого цікавого, тобто немає чогось, що принесло б велику додану вартість. Це означає, що з погляду держав участь у ній уже не така цікава, як десять років тому.
Це, звісно, має значення, бо, по-перше, якщо немає нічого цікавого, країни можуть не те щоб відступити від реформ, але принаймні пригальмувати їх. Вони не будуть зацікавленими наближатися до ЄС. Це також означає, що вони можуть почати шукати інших, вигідніших з погляду співпраці партнерів. Ми особливо на це звертаємо увагу всередині ЄС. У Польщі є побоювання, що якщо Брюссель не зможе запропонувати щось варте уваги, то, наприклад, Україна буде більше зацікавлена у співпраці з Китаєм чи Туреччиною. Хоча Анкара з погляду Варшави — це ще непогано, вона член НАТО й наш союзник. А співпраця з Пекіном нас уже турбує. Особливо вона непокоїть США.
Читайте також: InformNapalm оприлюднив імена українських найманців у складі ПВК "Вагнер"
По-друге, реформи, які було здійснено від 2009 року й досі, — в основному легкі для виконання й не надто дорогі фінансово. На сьогодні залишаються дедалі складніші політично та фінансово реформи, і щоб їх здійснювати, потрібна велика підтримка з боку суспільства. Її не буде, якщо суспільство не відчуватиме позитивних змін у повсякденному житті. Наприклад, зараз через пандемію в усіх державах погіршується соціоекономічна ситуація. Якщо Брюссель не приділятиме цьому аспекту більше уваги, а наполягатиме на політичних реформах або на імплементації технічних стандартів, то суспільство такі зміни не сильно підтримуватиме. Жителі всіх держав, не лише країн СхП, звертають увагу на соціоекономічну ситуацію. Коли стандарти життя погіршуються, на виборах вони проголосують за опозицію, яка або взагалі не буде зацікавлена у реформах, або скасує їх. З погляду Євросоюзу на це треба зважати. Реформи має здійснювати такий уряд, який має суспільну підтримку. Мені здається, найкраще її стимулювати, якраз дбаючи про соціоекономічну ситуацію в таких країнах. Це означає інвестиції та покращення бізнес-клімату, щоб люди там могли жити краще.
Українська влада часто нагадує, що перспектива членства для нас має постійно звучати на порядку денному. Наскільки реалістичною є така вимога?
— Якщо йдеться про те, що перспектива членства має «звучати», то це правильно, бо про це зазначено в договорі про Європейський Союз. Зокрема, стаття 49 говорить, що кожна європейська країна, яка виконала всі вимоги, може подати заявку на членство в організації. Договорів ще ніхто не скасовував. Польща теж підтримує позицію про те, що перспектива членства в ЄС залишається, але вона довгострокова.
Інша річ, наскільки це реально, щоб перспектива членства не тільки звучала, а щоб почати формальну процедуру вступу України до ЄС. Поки що це абсолютно нереально. Побоююсь, що якби Україна наважилася завтра подати формальну заявку на членство у ЄС, то це призвело б до великих політичних проблем не лише для Євросоюзу, а й для вашої держави. Якщо дійшло б до голосування в Європейській Раді, то Київ його програв би. Тому краще поки що формальної заявки на членство не подавати, але наполягати, щоб усюди залишалася згадка про перспективу членства. І це правильно, такою є політика відкритих дверей, і вона ключова. Коли ж буде відкрито вікно можливостей, тоді можна буде подати заявку.
Читайте також: Die Welt: Тотальне стеження
У цьому контексті я часто розповідаю таку історію. Для України подати заявку на членство в Євросоюзі — це як подорожувати залізницею. Квиток — це реформи, до того ж треба перебувати на вокзалі, коли прибуде потяг. Ніхто не знає, коли він приїде, але колись це станеться. Проте водночас він не чекатиме на пасажирів. Треба мати квиток і заздалегідь бути на місці. Якщо ви не будете готовими чи не матимете квитка, потяг (тобто ЄС) поїде далі. Це якраз вікно можливостей, про яке я згадав. До нього треба бути готовим, здійснюючи реформи та виконуючи всі критерії.
Важливо пам’ятати, що у випадку Польщі та інших країн, що вступали разом з нами до ЄС і НАТО, взагалі не було очевидно, чи ми приєднаємося туди і чи нас запрошують. Ми багато років лобіювали питання в різних країнах, зокрема й у США. Зараз виявляється, що це вікно можливостей було дуже невеликим. Якби ми тоді не вступили, то я впевнений, що сьогодні нас ніхто б у ЄС не взяв через відсутність консенсусу у ньому.
З огляду на внутрішні політичні проблеми (наприклад, між Україною та Грузією через арешт Міхеїла Саакашвілі), як ви оцінюєте формат Асоційованого тріо? Чи справді така координація може допомогти цим трьом країнам досягти більшого від ЄС у межах СхП?
— Думаю, Асоційоване тріо — добра ініціатива. Вона має додану вартість. Я її розглядаю як політичну соціалізацію. Це практичне навчання того, як вибудовувати коаліцію та консенсус спочатку в межах невеликої групи, а далі більшої, до того ж воно схоже на процедуру ухвалення рішень в ЄС. Там теж не всі країни мають схожі інтереси, а нерідко буває, що вони навпаки протилежні, але треба домовлятися. Тож це практика пошуку консенсусу. На сьогодні є певні політичні проблеми між Україною та Грузією. Зараз буде видно, наскільки ці країни попри все здатні домовлятися про важливіші речі. Адже євроінтеграція — важливіша справа, аніж політична напруга, що з’явилася після повернення Міхеїла Саакашвілі до Грузії.
А з другого боку — коли три країни виступають разом, узгоджують спільну позицію і подають її в Брюсселі — це збільшує вагу їхніх аргументів. У час президентства Петра Порошенка в Брюсселі були втомлені ним та Україною, бо Київ діяв в односторонньому порядку. Ваша країна не намагалася йти спільним фронтом з трьома асоційованими країнами. Або, наприклад, коли приймали спільну позицію Грузії, Молдови та України, то після цього Київ подавав ще свою односторонню заявку. Це турбувало Брюссель, там такого не розуміли. Це грало проти інтересів України й регіону. Зараз, коли три країни зможуть домовитися й спільно представити свою позицію, ЄС однозначно приділятиме їй більше уваги.
Високий представник ЄС Жозеп Боррель нещодавно заявив, що підготовка до саміту відбувається у «важкому геополітичному контексті». Чи вплине цей «контекст» на посилення безпекового треку співпраці між країнами партнерства та ЄС?
— Треба пам’ятати, що ЄС — це не безпековий союз, як НАТО, тому не варто покладати на нього забагато сподівань у цій сфері. Краще розглядати ЄС не через призму «важкої безпеки» (hard security), а крізь ту, що зветься «м’якою безпекою». Гадаю, попри те, що для багатьох країн Західної Європи, які не хочуть турбувати Росію, співпраця у сфері безпеки завжди була контроверсійною, чутливою й невигідною, через останні дії Кремля вона все ж стане більш прийнятною. Тому я очікував би, можливо, на поглиблення партнерства, наприклад, у питанні боротьби з дезінформацією та пропагандою, реформуванні сектора безпеки, зміцненні інституцій охорони правопорядку. Такі речі, можливо, будуть відкритими, а «важка безпека» — ні. Це не тільки тому, що в ЄС немає консенсусу, щоб здійснювати таку співпрацю, а тому, що НАТО — це та організація, яка має основні компетенції в такій сфері. Звісно, є ідеї, які висловлює Франція, щоб ЄС мав власні військові сили швидкого реагування, але поки що Брюссель не налагодив такої співпраці між країнами-членами.
——————————
Даніель Шеліґовськийй — народився 1990 року в Кросно (Польща). Від 2016 року працює в Польському інституті міжнародних справ (PISM), від 2019-го — керівник Програми Східної Європи. Має ступінь PhD з політології та державного управління Варшавської школи економіки. Є членом редколегії журналу «Стратегічна панорама», який видається Національним інститутом стратегічних досліджень.