Нещодавно Венеційська комісія та Бюро демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ позитивно оцінили законопроєкт про політичні партії. Спільний висновок був схвалений на 71-му засіданні Ради з питань демократичних виборів та затверджений на 126-му пленарному засіданні Комісії.
Європейські інституції загалом заохочують ініціативу щодо оновлення законодавства про політичні партії. Зокрема, у пункті 10 висновку перелічують низку конкретних пропозицій: стосовно посилення прозорості реєстрації та функціонування політичних партій; полегшення процесу реєстрації політичних партій; встановлення більш ефективних вимог до фінансування та фінансової звітності політсил; додаткового розмежування повноважень наглядових органів у сфері моніторингу партійних фінансів; забезпечення гендерної рівності.
Водночас у наступному пункті документа йдеться про те, що законопроєкт занадто детально регулює питання, що зазвичай є дискреційними для самих політичних партій. Це викликає занепокоєння щодо питання внутрішньої автономії партій, яка захищається свободою об’єднання. Це ускладнюється каральним підходом навіть у випадках незначних порушень законодавства про фінансування політичних партій, що насправді краще було б вирішити за допомогою посиленої комунікації та заходів із підвищення обізнаності.
Дуже позитивним є також бажання авторів провести широке громадське обговорення законопроєкту, що теж відзначили європейські інституції в пункті 152 свого висновку. Окрім висвітлення позиції міжнародних експертів, варто окремо проаналізувати документ із точки зору інтересів українського виборця.
Читайте також: «Слуга народу». Залишитись у грі
Передусім слід погодитись, що реформа політичних партій давно назріла. Вона має всі шанси стати ключовою політичною й антикорупційною реформою України, незважаючи на те що проблема наразі не перебуває у фокусі медіа і жвавої суспільної дискусії з цього приводу не відбувається.
Саме від політичних партій залежить, хто братиме участь у виборах, хто отримає владу, хто здійснюватиме політичні реформи і якими ці реформи можуть бути. Точніше, мало б залежати, якби політичні партії справді відстоювали інтереси своїх виборців, виконували політичні програми, формували політику і готували політиків. Однак станом на сьогодні вони більше нагадують клуби за інтересами. Інтересами олігархів.
Зменшити вплив олігархів на політичні партії — перше і, мабуть, найголовніше завдання реформи. По-друге, реформа має підвищити рівень прозорості та підзвітності політичних партій, посилити внутрішньопартійну демократію та роль політичних програм й ідеологій у діяльності партій. По-третє, вона мусить спростити процедури реєстрації, ліквідації та об’єднання політичних партій. Запропонований законопроєкт значною мірою сприяє вирішенню цих завдань, проте має й певні недоліки.
У документі доволі прогресивні новели, що підвищують прозорість та відкритість політичних партій. Зокрема йдеться про обов’язок партій оприлюднювати свої статути, політичні програми, фінансові та аудиторські звіти, створення реєстрів політичних партій та їхніх членів, зобов’язання звітувати як перед виборцями, так і перед членами партії.
Це важливі кроки у напрямі демократизації діяльності політсил, адже станом на сьогодні більшість партійних організацій в Україні — фіктивні й закриті для суспільства, про їхню діяльність нічого не відомо, і в кращому разі вони існують виключно на папері.
Проте запропоновані новели не вирішують проблему тіньового впливу. Партійним діловодам та юристам, звісно, додасться роботи, однак вони все одно зможуть продукувати фейкові звіти, підтримуючи формальне існування своєї партії, щоб у разі потреби вигідно її продати «оптом» чи «вроздріб» (продаж партій чи їхніх окремих осередків давно став прибутковим бізнесом в Україні).
Ключовими моментами в житті будь-якої політсили є обрання керівних органів, затвердження статуту та програми, а також прийом нових членів та виключення небажаних. Все це має відбуватись регулярно, відповідно до статуту, під час засідань відповідних керівних органів. Проте на практиці такі засідання відбуваються або лише на папері, або взагалі не відбуваються, доки не виникає потреба подати той чи інший документ у державні органи.
Читайте також: Очікуючи на месій
Остаточно вирішити цю проблему могли б публічність проведення звітно-виборчих засідань керівних органів та завчасне оприлюднення планів їх проведення. Це змусить партії провадити реальну постійну діяльність, про яку знатиме суспільство. Отже, відбуватиметься постійна взаємодія партій зі своїми виборцями та прихильниками.
Прозорість діяльності політичних партій сприятиме виникненню внутрішньопартійної демократії, адже для провадження постійної систематичної діяльності партії потребуватимуть справжнього, а не фіктивного членства. Роль рядових членів зросте, а забезпечення відкритого доступу до партійних статутів та реєстрів членів партій унеможливить здійснення рейдерських атак на партійні організації та продаж «партійних франшиз».
Це стане можливим у тому разі, якщо політичні партії виконуватимуть положення власних статутів (зокрема регулярно та публічно проводитимуться засідання керівних органів, про що йшлося вище), а за їх систематичне невиконання Мін’юст буде зобов’язаний через суд анулювати реєстрацію партії чи її окремого структурного підрозділу. Ці норми варто було б також передбачити в новому законі.
Сьогодні партію складно зареєструвати, але легко утримувати. Тому олігархи й корупціонери купують зареєстровані партії, а потім зберігають їхні установчі документи та печатки у сейфах, щоб використати лише безпосередньо перед виборами як одноразовий політичний проєкт.
Для того щоб утримувати чинні політичні проєкти, створюється апарат із політтехнологів, менеджерів, діловодів, юристів і бухгалтерів. Вони забезпечують звітність у міжвиборчий період і підтримують готовність структури до наступних виборів. Причому така структура у разі потреби може легко змінити свою партійну належність і розгорнути виборчі штаби під будь-яким брендом.
Це треба змінити з точністю до навпаки: потрібно максимально спростити реєстрацію політичних партій, проте зробити затратним процес її розбудови та утримання, адже проводити регулярні фіктивні засідання керівних органів та провадити фіктивну діяльність на регіональному рівні — це дуже затратний і складний процес. Він стане нерентабельним. Щоб ці процеси відбувалися природно, у партії повинні прийти активісти з власною позицією і думкою, з якою доведеться рахуватись вищому керівництву. А це ризики для олігархів втратити контроль над партійною структурою, а отже — ризики для їхніх інвестицій.
Читайте також: Випробування демократією
Що ж пропонується законопроєктом для зменшення впливу олігархів? Збільшити регулювання фінансових надходжень політичних партій. Але законотворці не врахували, що олігархічне фінансування партій є переважно неофіційним: воно ніяк не проходить через партійні рахунки, не обліковується і не фіксується. Воно може надаватися у вигляді готівки безпосередньо партійному керівництву, ефірного часу на телебаченні, неофіційної роботи дорогих політтехнологів і соціологічних компаній чи інших переваг, які законопроєкт не враховує.
На практиці ми зможемо побачити, що в олігархічних проєктах нічого не змінилося (хіба що додасться до штату кілька нових бухгалтерів). Вони й надалі подаватимуть цілком пристойні звіти без особливих порушень. Водночас партії, що вирішать працювати «по-білому» і без олігархічних грошей, матимуть суттєві проблеми з тим, щоб отримати пожертви та донати від своїх прихильників на офіційні партійні рахунки. А це ускладнить їхню діяльність і поставить у ще більш нерівні умови з олігархічними проєктами.
На цю проблему вказує і висновок Венеційської комісії, про який ішлося на початку. Тому передусім варто запропонувати максимально спростити для політичних партій отримання пожертв від громадян на свою діяльність, адже головна проблема не в тому, хто і якими сумами підтримує партії, а в тому, що це відбувається непрозоро і виборцям про це нічого не відомо. Головне — публічно фіксувати та оприлюднювати будь-яку фінансову допомогу політичним партіям, обмежувати її лише у виключних випадках (наприклад, заборона фінансування з боку держави-агресора чи пов’язаних із нею структур — цілком виправдана).
Найефективнішим кроком для деолігархізації політичних партій може стати зміна самого принципу державного фінансування. Запропонований законопроєкт відображає чинну модель, за якої державне фінансування залежить від отриманих результатів на чергових виборах. Проєкт пропонує, щоб фінансування отримували всі партії, що здобули понад 2% голосів. Це однозначно прогресивніша норма, ніж нинішня (5%), але практика показала, що така модель жодним чином не сприяє зменшенню впливу олігархів.
Зменшити вплив олігархів на політичні партії можливо у тому разі, якщо поставити політсили та їхній фінансовий стан у залежність від виборців і прихильників, реалізувавши принцип «гроші ходять за виборцем». Для цього варто змінити чинну модель держфінансування на фінансування за рахунок 1% від ПДФО (коли платник податку обирає, кому підуть кошти. — Ред.). Саме так політичні партії будуть зацікавлені у виконанні своїх політичних програм та передвиборчих обіцянок, бо фінансові надходження від громадян стануть більшими, ніж від олігархів, і, що важливо — їх отримання не суперечитиме ані законам, ані нормам суспільної моралі.
Проте вже сьогодні можна очікувати, що реалізація реформи у такому форматі може наштовхнутися на протидію податківців, адже новий принцип ускладнить адміністрування податків, і його непросто втілити на практиці.