Епоха вселенського реформаторства, яку нині переживає країна, просто не могла не торкнутися однієї з найсвятіших її інституцій — Верховної Ради. І це не лише данина моді. Український парламент навіть за чверть століття від здобуття незалежності, переживши чимало катаклізмів і майже героїчних звершень, мало змінився за своєю суттю, уперто залишаючись таким собі совковим заповідником. Навряд чи хтось заперечуватиме, що процес його реформування, від законодавчої роботи депутатів до внутрішньої реформи апарату, не те щоб давно назрів, а й перезрів. Ба більше, важко віднайти такого народного обранця, який публічно не підтримував би ідею осучаснення цього храму демократії. Але тут уже йдеться виключно про данину моді. На практиці саме депутати як вогню бояться хоч якихось змін у своєму затишному гніздечку та роблять усе, що в їхніх силах, аби до цього не дійшло.
Уперше до впорядкування роботи найвищого законодавчого органу країни спробували серйозно вдатися в часи спікерства Володимира Гройсмана. Тоді, на початку 2016-го, за результатами оцінки роботи ВРУ Місією Європейського парламенту під головуванням Пета Кокса (президента Європейського парламенту 2002–2004-го) підготували доповідь і дорожню карту щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності ВРУ. Місія попрацювала на славу. Півроку їй знадобилося, аби заглибитися в усі тонкощі та дослідити підводні рифи нашого парламентаризму, але результат виявився просто блискучий. Нарешті європейці зрозуміли, із ким їм доводиться мати справу й у якій глибокій прірві перебуває найвищий законодавчий орган країни, із котрою вони вирішили зблизитися. Але, що головне, це їх не налякало й у них не опустилися руки. Було напрацьовано 52 цілком придатні до втілення рекомендації, виконання яких дало б змогу досягнути більшої відкритості та відповідальності парламенту в питаннях законотворчості, а також приведення його у відповідність до найвищих європейських стандартів парламентаризму (див. Стан виконання Рекомендацій Місії Європейського парламенту).
Читайте також: Найкраща партія: що впливає на розвиток українських політсил
17 березня 2016 року ВРУ навіть проголосувала спеціальну постанову № 1035-19 «Про заходи з реалізації рекомендацій щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України», у якій депутати, розуміючи «незворотність курсу України на європейську інтеграцію», «керуючись положеннями Угоди про асоціацію», постановили визнати рекомендації Місії Європейського парламенту основою для внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності ВРУ і вжити всіх заходів їх імплементації.
Перераховувати, що саме рекомендували змінити європейські експерти, мабуть, не варто. Про це багато писалося, і всі документи є у відкритому доступі. Якщо коротко, то вийшла така собі реформаторська Біблія, керуючись якою, депутати й справді могли б досягти небачених досі висот у своїй досконалості. І перечитати її не завадило б кожному українцеві, який хоч трохи цікавиться політикою. Тоді щонайменше стало б зрозуміліше, чому вірити словам більшості народних обранців немає сенсу, бо вони одне декларують, а інше роблять, якими є їхні справжні страхи й чому за рік народні обранці так і не зважилися бодай почати цей непростий і ризикований процес перетворення на ангелів.
Фантазії та реальність
Але про все по порядку. Єдине, що на сьогодні вдалося зробити з довгого списку порад, які перетворилися фактично на зобов’язання, стосується лише технічних пунктів, що не потребують голосування в парламентській залі. Не всі їх помітили, але вони є. Скажімо, раніше не практикувався поблоковий розгляд питань, який нині вже міцно ввійшов у практику. Його запроваджено з ініціативи спікера Андрія Парубія, і така схема, коли законопроекти, які стосуються однієї теми, розглядаються пакетом у конкретні дні, уже дістала схвальні відгуки нардепів. Керівники комітетів кажуть, що це правильно, логічно та зручно. І не лише тому, що депутатам не доводиться постійно перемикати увагу. Коли законопроекти розкидані й ухвалюються в порядку живої черги, страждає їхня якість.
Ця дрібна зміна, яка насправді ніде не прописана, уже в наступному скликанні має всі шанси стати звичним явищем, якого чітко дотримуватимуть як правила. До гарних речей українські депутати швидко звикають і не готові від них відмовлятися. Наприклад, традиційно вільний нині від роботи понеділок сесійного тижня.
Раніше він був звичайним робочим днем: зранку погоджувальна рада, далі засідання. Але в другій половині 1990-х понад 100 депутатів захотіли повчитися розуму в Академії державного управління при президентові. Щоб не пропускати понеділкові лекції, вирішили, що на період, поки вони вчаться, понеділок стане вихідним. Ухвалили навіть спеціальну постанову про це тимчасове нововведення, але згодом така практика стала постійною. Тепер змусити депутата працювати в понеділок майже неможливо.
Та повернімося до змін. Ще один доволі важливий момент стосується більшої відкритості парламенту. І йдеться не лише про доступ до самої будівлі та збільшення майже вдвічі за рік кількості екскурсій, які там проводяться. Найперше мова про доступ на сайті до документів, стенограм пленарних засідань і будь-якої інформації щодо комітетів. Зроблено не все із запланованого, але журналістам таки стало зручніше працювати. Також запущені в тестовому режимі «Портал громадського обговорення законопроектів» й «Електронна погоджувальна рада». На черзі ще й запровадження системи «Електронний законопроект» ВРУ і втілення нової ІТ-стратегії під патронатом Європарламенту, яка передбачає переформатування сесійної зали й оновлення системи «Рада», що справді давно застаріла. Принаймні останній проект планується значною мірою реалізовувати не коштом українського бюджету, а за сприяння іноземних партнерів, що неабияк тішить.
Читайте також: Новий сезон у Раді. Наважитись на реформи
Зважаючи на доволі активну допомогу та співпрацю з усілякими донорами, як-от Програма USAID РАДА, проект ЄС/ПРООН «Рада за Європу», Національний демократичний інститут США, Вестмінстерська фундація за демократію, які допомагають не лише порадами й експертними оцінками, а й грошима, фінансуючи проекти, можна було б зробити куди більше, але затримка, власне, за депутатами. Рік тому був створений відділ по реформі парламенту. Почали працювати. Але донори ніяк не могли зрозуміти, чому все так важко йде. Лише коли їх запросили на засідання робочої групи, вони все усвідомили.
Імітація
Щоб пришвидшити процес реформування та відповідно спонукати парламентаріїв працювати активніше, торік у жовтні в Парижі з ініціативи Пета Кокса відбулася робоча зустріч парламентської еліти: спікерів, керівників фракцій і груп. Не були присутні тільки представники від Опоблоку та Юлія Тимошенко, що прислала свого заступника. Тоді ухвалили низку нібито узгоджених позицій стосовно реформування Ради, було домовлено, які треба проголосувати закони, щоб покращити регламент і роботу парламенту. Усі обнімалися, тиснули руки й фотографувалися з паном Коксом і представниками Європарламенту. Але, тільки-но літак із делегацією сів у Борисполі, ситуація змінилася докорінно. Будь-які реформістські кроки зупинилися.
Тоді голова ВР нібито й ухвалив рішення створити робочу групу, до якої увійшли представники всіх фракцій, апарату ВР і Кабміну. Працюймо, мовляв, на практиці. Вибираймо ті пункти з дорожньої карти, які сьогодні найменш дражливі й можуть усіх задовольнити, та помалу просуваймося. Спочатку інтерес до робочої групи був шалений. Усі туди хотіли ввійти. Але коли з’ясувалося, що це буде хоч і не закритий, але не публічний робочий захід та, найімовірніше, без телекамер, то відразу зацікавлення зникло. Не один місяць точилися дискусії. Відбулося шість засідань робочої групи. Обговорювалися всі можливі питання. Пробувалися різні варіанти. За той час відбулися чергові «Діалоги Моне» в Ірпені, де всі представники фракцій сказали, що вони готові. Врешті нібито дійшли порозуміння й навіть підготували два законопроекти, що стосуються комітетів, під якими підписалися всі учасники робочої групи, члени всіх депутатських фракцій.
Перший передбачає синхронізацію парламентських комітетів у відповідність до наявних в уряді міністерств. За основу взято європейську схему, де більшість парламентів мають таке поняття, як 20 комітетів, що співвідносяться з міністерствами. За нинішньої ситуації у ВР, коли низка комітетів не мають прив’язки до жодного з міністерств або дотичні відразу до кількох, із їхньої діяльності фактично випадає ціла важлива функція. Контролююча. Адже законотворчість — це тільки фрагмент роботи нардепів. Звісно, є комітети, які не можуть мати чіткої прив’язки (регламентний, бюджетний, з євроінтеграції), але то виняток. Також як виняток можуть бути створені додаткові комітети, які з’являються для вирішення якогось нагального питання.
Чиатйте також: Передвиборчі вистави
Але вони тимчасові й скликаються на короткий період. Сьогодні, наприклад, у парламенті Британії створено комітет, який займається Brexit. Тільки-но питання вирішиться, він припинить роботу. Глобально ж ідеться про постійні комітети, що дасть змогу посилити зв’язки міністерство — комітет і відповідно сприяти збільшенню якості законодавчої роботи. До того ж ухвалення цього законопроекту не дало б можливості проводити торги й створювати додаткові фейкові комітети, якщо комусь дуже заманеться.
Другий проект, що теж стосувався комітетів, — це їхній розподіл. Нині все залежить не лише від кількості членів фракції, а й від кулуарних домовленостей. Великі фракції отримують багато, маленькі мало, а деякі нічого. Для того щоб зберегти якісь співвідношення та справедливість, було запропоновано систему «д’Ондта», яку використовують у більшості країн Європи. Це математична пропорція, і, хоча під час її застосування великі фракції все-таки отримують перевагу, система загалом таки врівноважує шанси всіх.
Утім, як тільки дійшло до ухвалення вже погоджених актів у залі, усе зависло. Сьогодні законопроект про розподіл комітетів навіть не зареєстрований, а той, який передбачає синхронізацію з роботою міністерств, уже тричі успішно провалений. Власне, із самого початку функціонування робочої групи більшість її членів — представників від фракцій чесно зізнавалися, що їм це не вигідно. І навіть пропозиція ухвалити ці законопроекти в проекції на наступне скликання (бо ніхто нині комітети не перерозподілятиме) не дістала підтримки. На превеликий жаль, депутатський корпус сьогодні не готовий йти на реформи.
І коли обранці за кожної нагоди розповідають про потреби їх проведення, це аж ніяк не означає, що вони збираються втілювати свої слова на практиці. Вони просто дуже люблять говорити на цю тему, обійматися із закордонними партнерами та за їхні гроші кататися за кордон, але утискати якісь свої права ні. Кожен депутат, оцінюючи реформу, відразу хоче знати, яку вигоду з неї матиме, а якщо не він, то його люди чи помічники. За останні роки в рамках реформи народні обранці коштом міжнародних партнерів уже об’їздили мало не півсвіту. Наступні «Діалоги Моне» вони знову забажали провести в Парижі, бо в Ірпені їм, бач, не працюється, не той шарман. Донори поки що мовчать, хоча, звісно, бачать, що їх використовують, доять гроші, а результату нуль. На скільки ще вистарчить у них терпцю, загадка.
Чи вдасться перебороти страх
Нині в парламенті чекають на повернення з Венеціанської комісії законопроекту № 5522 «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України», який мав би привести основний документ парламенту у відповідність з Конституцією. Він уже пройшов обговорення у всіх комітетах, але чи проголосують за нього депутати — питання. Там також є моменти, які не подобаються ні фракціям коаліції, ні фракціям опозиції. І це ще не порушувалося, наприклад, одне з найдражливіших питань про зміну робочого графіка (збільшення кількості пленарних тижнів).
Чи про можливу зміну моделі голосування, щоб переважна кількість законів ухвалювалася простою більшістю присутніх у залі, яке теж потребує внесення змін до регламенту й до Конституції. У нижній палаті британського парламенту, скажімо, у якій аж 650 депутатів, для ухвалення технічного закону достатньо лише 26 присутніх. Є, звісно, і важливі закони, які вимагають присутності половини депутатів чи двох третин, але суть не в тому. Це є особистою проблемою депутата, якщо він був зацікавлений у якомусь законі й не прийшов на роботу, коли його розглядали. Йому потім виступати перед людьми та пояснювати, чому так сталося.
Ще одна проблема ВР — це засилля законодавчого спаму. Тільки станом на початок літа цього року депутати наклепали 4,5 тис. законопроектів, часто дуже низької якості. Комітети не встигають їх опрацьовувати, апарат також. Увесь цей пережиток совка практикується задля одного — похвалитися перед виборцями. А те, що із сотні поданих законопроектів жодного можуть не ухвалити, нікого не турбує. Зменшити цей законодавчий вал можна лише ввівши певні обмеження і відсів. Один із пунктів реформи, власне, і пропонує вибудувати процес законотворення так, щоб до того, як проект реєструється, він уже був максимально узгодженим і доведеним до пуття включно з ретельно прописаним ресурсним забезпеченням: звідки на його виконання брати гроші та які будуть соціальні наслідки від його ухвалення. Звісно, затверджувати ці зміни теж повинні самі народні обранці й не важко здогадатися, що робити це вони не дуже то й спішать.
Аналогічна ситуація й на рівні реформування апарату ВР. У його нутрі чимало структур і підрозділів, функціонування яких неактуальне. Потрібно змінювати кадрову систему підбору людей до апарату та їх систему оплати. Багато говориться про потребу звести до мінімуму паперовий обіг документації. І це справді дуже важливо. А для цього знов-таки потрібні зміни в системі роботи апарату. Треба посилити IT-сектор, збільшувати кількість його працівників… Окремої уваги вимагає впорядкування питання роботи ЗМІ в стінах парламенту. Щоб сердешні обранці не ображалися, що їх переслідують і не дають працювати, а представники преси іноді й справді не перегинали палиці. Йдеться й про потребу створення парламентського пулу та зміну схеми відбору журналістів для роботи в Раді. Нині в ній акредитовано понад 4 тис. акул пера й камери, що є нонсенсом, бо стільки живих ЗМІ, які пишуть про політику в країні, немає. Порівнюючи з британським парламентом, сьогодні журналістів там приблизно 100. Але тих, що працюють і дають результат. А не «тусуються» і «рєшають». Їх відбирають дуже просто. ЗМІ подає заявку, її вивчають: чи справді це видання пише про парламент. Якщо так, то чи стосується це парламентської роботи, чи того, хто які сумочки носить. Лише тоді ухвалюється рішення.
Читайте також: Третя спроба: що казав президент своєму посланні до Ради
Сьогодні, власне, є вже доволі багато напрацювань із реформування апарату ВР. Щось потроху робиться. І спікер Андрій Парубій, і виконувач обов’язків керівника апарату Петро Боднар, здається, намагаються якось цей віз пхати. Нещодавно схвалена комунікаційна стратегія, яка розрахована на кілька років і передбачає правильне брендування Ради, стосується парламентського пулу й роботи зі ЗМІ. Вона пройшла вже комітети свободи слова, культури та духовності, на черзі ще регламентний. Але все знову-таки впирається в страхи депутатів. Будь-яка реформа всередині апарату, яка передбачає штатний розпис, зміну кількості працівників, системи їхньої оплати, найперше залежить від голосування сесійної зали. І тут, власне, слід очікувати спротив.
Зовсім нещодавно в Брюсселі на зустрічі виконувача обов’язків керівника апарату Петра Боднара з генсекретарем Європарламенту Клаусом Веллем була досягнута домовленість про допомогу експертами Європаламенту провести повний функціональний аудит апарату з метою показати всі плюси та мінуси його роботи й те, які напрями діяльності потребують змін. Обіцяли спиратися на кращі зразки європейського парламентаризму, які є. І це мало б докорінно змінити систему всього: від підбору людей, принципів і напрямів роботи до того, як розподілятимуться навантаження між кожним підрозділом і хто за що відповідатиме. Вони готові допомогти настільки, щоб отримати готовий на внесення на затвердження депутатами ВРУ документ. От тільки чи не чекатиме його знову доля дорожньої карти з 52 пунктів, побачимо. Власне, це й стане справжнім показником готовності депутатів реформуватися.
