Понад €538 млн міжнародної технічної допомоги Україна залучила тільки у 2016 році. Такою цифрою оперує Мінекономіки (МЕРТ). Для порівняння: загальний обсяг прямих іноземних інвестицій в економіку України торік становив близько €4 млрд.
Здавалося б, цифра півмільярда «не гривень» магічним чином привертає увагу до сфери, але це не зовсім так. В Україні популярні кілька міфів про «ненаситних грантожерів», які обстоюють іноземні інтереси на українському ґрунті, або ж про «відданих громадянських активістів», які на іноземні гроші єдині стають на вістря боротьби з клептократією. Кожен ладен обрати собі міф відповідно до власного світогляду. Натомість інформації та знань про те, як, чому й навіщо надходить міжнародна допомога, небагато.
Простий приклад — уже згадана цифра €538 млн. Насправді вона щонайменше неповна. Точну суму не знає ніхто. Мінекономіки у своїй статистиці враховує тільки ті проекти, які зареєстрували у відомстві. За оцінкою голови Департаменту координації міжнародних програм МЕРТ Олени Трегуб, частка неврахованих проектів сягає 40%.
Інше питання: а що взагалі вважати міжнародною допомогою? На сьогодні в Україні діє щонайменше п’ять постанов Кабміну, які це регулюють. Кожен із документів стосується окремого виду допомоги. Окрім постанови про міжнародну технічну допомогу (МТД) є постанови про бюджетну підтримку, про проекти міжнародних фінансових організацій (МФО), про Twinning і TAIEX. Усе назване — окремі види міжнародної допомоги. Однак загального документа, який формував би правила гри для всіх учасників процесу, досі немає.
Читайте також: Побічні ефекти сировинного циклу
Ще одне питання — облік навіть зареєстрованих проектів. Нещодавно Мінекономіки запустило сайт openaid.gov.ua, на якому можна ознайомитися із загальною інформацією про проекти, що діють в Україні. Цифри на ресурсі можуть змінюватися ледь не щодня та різнитися на десятки мільйонів доларів. Це пояснюється тим, що одні проекти в певний день завершуються, а інші тільки на стадії обговорення.
«Ті цифри (на сайті. — Ред.) є приблизними, адже гроші виділено тільки на папері. Ми можемо сказати, умовно, що «підписано нових контрактів на суму 200 млн». Це означає, що деякі контракти триватимуть три роки, інші п’ять, а деякі можуть бути анульовані або припинені. Тут не можна казати, що ми взяли стільки-то коштів і вони прийшли», — зазначає Олена Трегуб. За її словами, у перспективі розглядається запровадження витонченіших систем, які здатні відстежувати реалізацію проектів у режимі реального часу. Тоді можна буде рахувати, скільки саме грошей міжнародних донорів обертається в Україні в певний момент. Проте казати, коли саме це станеться, зарано.
Взаємна недовіра
Станом на січень 2017 року, за інформацією МЕРТ, загальна сума діючих проектів міжнародної технічної допомоги Україні, залученої за весь час ведення статистики, становить майже €4,3 млрд. З них €1,87 млрд — допомога, яку надають уряди країн, решта — проекти міжнародних організацій, таких як ООН, ОБСЄ, ЄБРР або НАТО. Крім того, є ще кредитні проекти міжнародних фінансових організацій.
Нині законодавство не вимагає реєструвати всі проекти міжнародної допомоги, однак така реєстрація надає певні переваги, головна з них — звільнення від оподаткування. Причина, з якої не всі поспішають реєструвати проекти через Мінекономіки, — взаємна недовіра між фінансовими донорами та державними органами України. Та сама причина й законодавчої неврегульованості цього поля.
Окрім технічної процедури звільнення від податків та зборів є ще питання координації під час реалізації проектів. Фінансові донори, які офіційно реєструють проекти, змушені також співпрацювати з відповідними державними органами та коригувати плани відповідно до їхніх зауважень. За словами співрозмовників Тижня з досвідом роботи в кількох міжнародних організаціях в Україні, часто це призводить до нав’язування партнерів по проекту: «Був навіть прецедент, коли українські компанії приходили до міжнародного донора й просили відкласти виділення коштів. Пояснювали, що їх просто розпорошать. У результаті вони неофіційно домовилися запроваджувати проект поступово. Те, що за три роки хотіли зробити, триває вже п’ять. Але краще так. Ми не можемо зовсім відмовитися від співпраці з державними органами, однак намагаємося зважено підходити до вибору партнерів».
З боку держави відповідають, що проекти часто дублюють один одного. «Наприклад, нам приносять проект, який хочуть звільнити від податків, а ще хочуть отримати візи для своїх фахівців. Однак ми бачимо, що проект абсолютно некоординований із тими, хто розробляє політику в певному секторі, й вони роблять дещо таке, що вже виконують інші або що ми самі вже виконали. Тому кажемо, що їм слід змінити проект і тоді ми його зареєструємо», — розповідає Олена Трегуб.
Проблема ефективності
Питання ефективності міжнародної фінансової допомоги не унікальне для України. Дискусія щодо цього точиться в усьому світі. Історія становлення сучасної системи міжнародної допомоги сягає часу закінчення Другої світової війни, а остаточних рис вона набула у 1960–1970-ті роки. Наприклад, Агентство США з міжнародного розвитку (USAID) створив президент Джон Кеннеді у 1961-му. Світовий банк запрацював ще раніше, у 1945-му, Європейський інвестиційний банк — у 1958-му. Фактично відтоді в цій царині не відбулося жодної глибинної реформи, хоча такі намагання й були. У 2005 році в Парижі ухвалили Декларацію щодо підвищення ефективності зовнішньої допомоги. На сьогодні це один із основних документів, що регулює галузь у світі. У ньому закладено низку індикаторів та програмних цілей, яких мають дотримуватися донори. Однак у кожній країні міжнародна допомога має свої характерні риси. Вони залежать від рівня розвитку місцевих інституцій з боку як громадянського суспільства, так і держави.
Читайте також: Закритий ринок
Чи не найголовнішою проблемою України, на думку співрозмовників Тижня, є брак державної стратегії використання міжнародної допомоги. Наприклад, у вже згаданій паризькій декларації вказано, що міжнародні донори не мають права запроваджувати проекти, які суперечать місцевим стратегіям.
У 2015 році президент видав Указ про Стратегію сталого розвитку «Україна-2020», яка передбачає запровадження 62 реформ і програм у різних напрямах розвитку держави. Така стратегія мала стати відповідним індикатором і для міжнародних донорів, однак цього не сталося.
«У нас проектного менеджменту як такого немає. Ми хочемо грошей, але не знаємо, на що саме. Нам Європа або США кажуть: зробіть перелік відповідно до проекту, випишіть чітко, скільки й на що грошей вам треба, щоб ми бачили кошторис. Це повинен робити український уряд. Наприклад, із дорогами. У нас немає пріоритетності їх ремонту та будівництва. Буває так, що чиновник захотів зробити дорогу в селі, бо там його мама живе чи бабуся, то ми робимо. І так за всіма напрямами», — розповідає співрозмовник Тижня, який співпрацює з міжнародними організаціями.
За його словами, стратегією можна називати чітку карту для використання як міжнародними організаціями, так і приватними інвесторами: «Він відкриває таку карту й обирає, що підходить саме йому: бачить обсяг робіт і необхідні ресурси. Рахує, чи потягне це сам, чи необхідно шукати партнерів».
З тим, що бракує державної стратегії з міжнародної допомоги, погоджується й Олена Трегуб: «В Україні навіть на найвищому рівні не було фактично жодного стратегічного документу, який вони (міжнародні донори. — Ред.) своєю мовою називають «план розвитку». У нас були угода про асоціацію з ЄС, меморандуми з МВФ, «Стратегія-2020» і План дій уряду, який тільки на рік роблять. Жоден із цих документів не підходить. Їм необхідна загальноприйнята стратегія розвитку, яка розписана за пріоритетами, і не на рік, і не «загалом», а з конкретними індикаторами на три роки».
У таких умовах зрозуміти процеси для стороннього ока майже неможливо, натомість кожен грає за власними правилами. Усі міжнародні організації щороку оновлюють власну стратегію діяльності в певній країні, відповідно до якої беруть участь у проектах. З українського боку кожне відомство на власний розсуд вирішує, куди потрібно витрачати кошти. Ситуативно виділяється ресурс, і окремі відомства ухвалюють рішення, зокрема про відкриття баз даних та формування карт розвитку на місцевому рівні.
«Приходять великі пакети допомоги, а ті, хто сидить у Києві та відповідає за розподіл, думають: «А на що б вам дати — на реформу митниці чи на реформу держслужби?», — каже Трегуб. За її словами, зараз уряд працює над створенням середньострокової стратегії, і ця робота вже на завершальному етапі. Поки документа немає, у галузі сформувався хаос. Така ситуація стає найкращою поживою для корупції.
Інший бік проблеми — відстежування ефективності проектів, які вже реалізовують. Оскільки в Україні немає загальної стратегії, то немає й параметрів, відповідно до яких можна робити висновки про ефективність їх запровадження.
Коли йдеться про аудит проектів, кожна організація самостійно визначає ці правила. Здебільшого або наймають зовнішнього аудитора на конкурсі, або, якщо проекти закріплено за органом, який представляє донорів в Україні, він виділяє аудиторів на свої контракти з-поміж працівників. Якщо йдеться про зовнішній аудит, то послуги аудитора оплачуються з коштів проекту. Наприклад, із 2003 по 2014 рік в Україні реалізовували доволі великий міжнародний інвестиційний проект розвитку системи державної статистики. Проект вартістю майже $48 млн фінансували спільно Світовий банк, МБРР та український уряд (виділив $5 млн від загальної суми). На сайті Держстату досі можна знайти, зокрема, аудиторський звіт про проект, підготований фахівцями міжнародної компанії BDO (стосується додаткового фінансування позики розміром $9,5 млн). Із нього можна отримати інформацію про те, що аудит замовив та оплачує Світовий банк із коштів самої позики. Вартість аудиту станом на 2014 рік дорівнювала 50 тис. грн. Загалом висновок аудиторів зводиться до того, що нецільового використання коштів не виявлено. Такі аудити стосуються тільки фінансового аспекту реалізації проекту. Вони не можуть і не покликані давати відповідь на інше запитання: наскільки поліпшилася ситуація з веденням статистики в Україні після його завершення? На тому самому сайті Держстату є розділ з описом проекту, у якому зазначено, що його «здійснено», а далі перераховані завдання. На ресурсі Світового банку можна знайти ширший комплексний звіт про реалізацію проекту, згідно з яким основних його цілей було досягнуто, а деякі навіть перевершено. Однак в обох випадках об’єктивних індикаторів немає. Наприклад, у звітах ідеться, що зменшиться кількість форм, які слід заповнювати для ведення звітності, але не вказано, на скільки відсотків і яких саме.
Значні масиви інформації про реалізацію проектів отримує також Мінекономрозвитку. Йдеться про копії документації та звітів. Однак держава цю інформацію фактично не аналізує через брак ресурсів. Виходить, що за реалізацію проектів, за аудит та за відстежування ефективності відповідає одна сторона.
За словами Трегуб, метою України є система управління міжнародною допомогою, як у країн-кандидатів на членство в ЄС. Ця система передбачає, що всі етапи проходження грошей зосереджені в руках самої держави. Як приклад вона наводить Туреччину, де до недавнього часу керували проектами не делегації міжнародних донорів, а сама держава. Водночас така модель потребує розвиненої державної системи менеджменту публічних фінансів.
Своєю чергою, представники донорів бояться, що зростання важелів упливу держави призведе до зловживань, а також гальмування запровадження проектів. При цьому опитані Тижнем представники міжнародних організацій визнають, що навіть негативні аудити зрідка призводять до серйозних наслідків: «Був випадок, коли з України надійшов жахливий аудиторський звіт про проект. Там було нецільове використання коштів. У результаті з-за кордону спрямували додаткові гроші, щоб закрити баланс під нуль. Жахливий звіт лишився, але далі справа не пішла».
Читайте також: Рух за течією. Потенціал нових пріортетних галузей
Ще однією проблемою контролю за ефективністю є знання та освіченість населення в питаннях міжнародної допомоги. За словами Олени Трегуб, люди на місцях переконані, що потрібно бути вдячним просто за те, що гроші виділили: «Як мені розповіла одна директорка дитсадка, у якому за гроші міжнародної допомоги зробили дуже неякісний ремонт, «дарованому коню в зуби не заглядають». Посадовець додає, що брак знань зумовлений також тим, що Україна ніколи сама не була донором міжнародної допомоги. У Японії, наприклад, є курс для школярів «Офіційна допомога розвитку і навіщо вона нам потрібна». Там дітям пояснюють, навіщо їхня країна роздає гроші по всьому світу.
Нарешті, співрозмовники Тижня називають поміж проблем складність порівняння проектів у різних секторах. В Україні багато людей знають про гранти на розвиток громадянського суспільства. Різноманітні антикафе, хаби та медійні проекти коштом міжнародних донорів масово відкриваються в різних містах. Також серед успішних таких прикладів називають систему ProZorro.
Загалом сектор «Урядування та громадянського суспільства» (у ньому реалізовують більшість згаданих у попередньому абзаці проектів. — Ред.) займає першу позицію за залученою торік МТД. У 2014-му уряд США через USAID почав реалізовувати проект під назвою «Українська ініціатива з підвищення впевненості». Під нього виділили чималу суму — $36,5 млн на три роки. Учасниками на сьогодні стали 57 організацій із п’яти областей. Серед них школи, благодійні фонди, медійні організації. Кожна з них отримує невелику частину грошей під дрібні цілі: музичні фестивалі, тренінги або ремонти в школах. Водночас існують масштабні проекти інвестицій вартістю сотні мільйонів доларів у різні галузі, зокрема в покращення безпеки на ядерних об’єктах України, виконавцями яких виступає лише кілька організацій.
Порівнювати такі проекти за однією шкалою ефективності неможливо, однак парадокс у тому, що ремонт або фестиваль на місцевому рівні набагато помітніший для простих людей, ніж розвиток інфраструктури АЕС. За словами Трегуб, на сьогодні в Україні немає жодних об’єктивних досліджень про ефективність надання допомоги за секторами. За її словами, міжнародні організації уникають інвестицій у сектор ІТ через ризики великих утрат. Уже є два приклади фактичного провалу таких проектів у Мінсоцполітики.
«Загалом є складні й прості проекти. Наприклад, вам дали €20 тис. на обмін студентами між Угорщиною та Україною. І ваш проект на 100% ефективний. Бо українські студенти побували в Будапешті, а угорські — у Києві. Однак якщо проект на будівництво дороги вартістю $30 млн, то все складніше. Коли ви почали наймати підрядчиків, виявилося, що нібито надана місцевою владою земля перебуває в спірному становищі, люди подали в суд проти використання її під дорогу. Відповідно проект уже затягнувся щонайменше на рік, ви платите великі гроші консультантам, юристам, відповідно ефективність уже точно не буде 100%. Так сталося, бо проект складний. Сектор молоді й освіти легкий. Але питання в тому, чи ви хочете мати жорстку інвестицію після проекту, чи м’які навички. Або ще є нібито ефективні проекти навчання чиновників м’яких навичок. Потім виявляється, що ті посадовці свої нові навички або не використовують, або їх уже звільнили з посади», — каже Трегуб.
Внутрішня кухня міжнародних донорів
Незважаючи на серйозні проблеми в державних органах, які часто гальмують проекти, діяльність міжнародних організацій також викликає чимало запитань. Передусім ідеться про умови реалізації проектів і використання грошей та ланцюги посередників.Виникають питання щодо ресурсів, на які виділяють кошти. Значна частина грошей витрачається на зарплату або оплату послуг певного консультанта.
«Це відбувається приблизно так. Ви (умовно) виробляєте капелюхи й приходите отримати грант на розвиток виробництва. Вам його видають, але в документах прописано, що обов’язково маєте взяти оплачувану консультацію в певного експерта. Її вартість зазвичай фіксована і не найнижча. Понад те, цей експерт ще й у більшості випадків про капелюхи знає менше, ніж виробник, однак згідно з умовами проекту позбутися його послуг не можна», — розповідає співрозмовник Тижня з міжнародних організацій.
Читайте також: Заручниця світу
Значну частину міжнародної допомоги надано під державні гарантії повернення грошей. Якщо це міжнародний інвестиційний проект, як у випадку з Держстатом, виплати за цим проектом Україна здійснюватиме з 2020 року. Допомога Міжнародних фінансових організацій взагалі є кредитом, який доведеться виплачувати. Також Україна, за умовами деяких проектів, мусить повертати гроші в разі їх анулювання.
«Хоч і дипломатично, але держава все ж повинна стежити за використанням коштів. Саме тому МЕРТ і вимагає план закупівель, щоб бачити, скільки відсотків іде на зарплати. Добре, якщо це 30%, а бували випадки, коли більш ніж половина коштів проекту. Тоді нам із цього користі немає. Бувало й таке, що отримувачі зарплат перебували в США, Великій Британії чи Німеччині», — каже Олена Трегуб.
Не менше запитань виникає і до посередників на стадії реалізації проекту. Якщо йдеться, наприклад, про міжнародну технічну допомогу, то процес виділення коштів такий: донорська організація не сама контролює втілення в життя проекту, а через посередницьку компанію, яка й забезпечує реалізацію на місці. Вже цей посередник співпрацює з реципієнтом — тим, хто одержує міжнародну допомогу згідно з проектом або програмою. По факту відбувається розрив між замовником та отримувачем послуг: Світовий банк ніколи не дізнається, чи отримав допомогу фермер Петро з України й наскільки вона була потрібною, адже і контакти, і дослідження ефективності проекту відбуваються через компанію-посередника. Такі структури переважно оформлені як дослідницькі інститути, фонди або компанії з надання консультаційних послуг.
За словами Олени Трегуб, пік надання міжнародної фінансової допомоги Україні припав на 2015-й, коли вона зросла майже вдвічі порівняно з роком раніше. Вже у 2016-му почався спад. «Хоча остаточного повернення не буде. Все одно буде більше, ніж до Революції гідності», — прогнозує вона.
Представниця МЕРТ каже, що нині все ж готується до подання законопроект «Про міжнародну допомогу», який нарешті уніфікує поняття та створить рамкові правила гри в галузі. З донорами, які до того виступали проти обов’язкової реєстрації проектів через тиск держави, нібито «досягли компромісного варіанта». Щоправда, ухвалити такий закон намагалися вже двічі, й обидві спроби провалилися. Тепер слід чекати на нові компроміси.