Бюджетні можливості

15 вересня, в останній день терміну, передбаченого для цього Бюджетним кодексом, у Верховній Раді було зареєстровано проект головного фінансово­­го документа країни на 2017 рік, який незадовго до того уряд ухвалив на своєму позачерговому засіданні. Це дало старт бюджетному процесу. Отже, настав час для аналізу кошторису країни, його обговорення громадянським су­спільством і публічних дискусій із приводу того, що має бути в ньому, а чого бути не повинно.

Якісний перелом

Передусім уряд варто похвалити. Він не відкликав документ на доопрацювання одразу після реєстрації в парламенті, як вчиняли його поперед­ники протягом кількох минулих років. Це робить йому честь. Та й узагалі склалося враження, що підготовка кошторису-2017 велася вже давно й була досить систематичною: бюджетну резолюцію ухвалили ще в червні, а співпраця Мінфіну з різними органами державної влади над самим документом тривала постійно, про що можна судити з повідомлень, які раз по раз з’являлися в інформаційному просторі. Ймовірно, проект бюджету (а то й кілька його варіантів залежно від сценаріїв розвитку подій) був готовий раніше, але уряд мусив дочекатися рішення МВФ про другий перегляд програми розширеного фінансування й виділення третього кредитного траншу. У разі позитивного рішення в Україну протягом кількох наступних місяців мало б зайти принаймні $3,5–4 млрд від МВФ та інших міжнародних донорів, що давало б підстави дуже впевнено дивитися в наступний рік. Якби ж рішення було негативним, то, зважаючи на поточні показники, в останні місяці року державі довелося б економити, що несприятливо вплинуло б на економічне зростання в 2017-му, а відтак і на цифри в бюджеті-2017. МВФ ухвалив позитивне рішення, повідомивши, що це такий собі аванс. Сталося це 14 вересня, за день до дедлайну подачі проекту кошторису до Верховної Ради. Кабмін уклався в терміни, процес пішов, короткотривалі очікування завдяки черговій порції іноземних кредитних грошей позитивні. Уряд заслужив на компліменти.

Однак не слід перебільшувати заслуги Кабміну. 2016-й зафіксував кінець кризи, різкого економічного спаду, 2017-й має стати першим роком помітного (статистично значущого) зростання від 2011-го (чи не в Греції ми живемо?). А це передбачає зовсім іншу філософію складання бюджету й кардинально менші затрати часу та зусиль на сам процес. Коли економіка падає чи стагнує, немає впевненості в тому, коли й де буде досягнуто дна, і в самій податковій базі, тож уряду доводиться придумувати різноманітні заходи для її розширення, часто доволі сумнівні й штучні, підвищувати ставки та збільшувати податковий тиск. Інша річ — фаза зростання: податкова база прогнозована, немає перепадів бюджетних надходжень, не доводиться різати по живому, зменшуючи видатки. Така диспозиція наштовхує на кілька висновків.

Ймовірно, проект бюджету був готовий раніше, але уряд мусив дочекатися рішення МВФ про другий перегляд програми розширеного фінансування й виділення третього кредитного траншу

По-перше, ухвалення попередніх бюджетів перед Новим роком хоч і ганебне, але було певною мірою виправдане кризою й давало змогу зафіксувати в документах найадекватніші та найсвіжіші прогнози й показники. Це пом’якшує вину післяреволюційних попередників та автоматично применшує заслугу уряду Гройсмана. По-друге, оскільки йдеться про бюджет у фазі зростання, то найслабші місця в ньому будуть не в тому, звідки взяти доходи, а в тому, як максимально ефективно розподілити видатки. Це потрібно враховувати, аналізуючи документ.

Доходи

2017-го надходження до державного бюджету очікуються на рівні 706 млрд грн, що на 17,3% вище, ніж за планом на поточний рік. Податкові надходження, які становлять 83% усіх доходів, як планується, мають зрости таким самим темпом. Ось тут і виникає перше питання щодо реалістичності цифр. Якщо в 2017-му очікують збільшення реального ВВП на 3%, а інфляції за індексом споживчих цін — на 8,1% (інфляція за дефлятором ВВП, який визначає номінальний валовий продукт, може трохи відрізнятися), то це відповідає приросту номінального ВВП на 11–12% (нинішні темпи інфляції показують, що навіть такого приросту може не бути). У середньому таким самим темпом підвищиться податкова база. Звідки тоді візьметься оця різниця 5–6 відсоткових пунктів (30–36 млрд грн), коли уряд декларує, що збільшення загального податкового навантаження не буде? І чи не перетвориться вона врешті-решт на бюджетну дірку?

На ці запитання можливі дві відповіді. Перша простіша, однак, імовірно, поверхова: причина в банальному прорахунку чи надії на випадок. Точно так само, як було в 2016-му. Спочатку заклали приріст номінального ВВП на 14% (2% реального зростання та 12% інфляції) і збільшення доходів держбюджету на 15% (план до плану). А потім, коли зростання економіки відбувалося повільніше, кошторис урятувала не зовсім очікувана девальвація гривні на початку року, завдяки якій середній курс долара за вісім місяців становив 25,3 грн (нижче за підсумками року вже, мабуть, не буде) замість 24,1 грн, закладених у фінплані держави. Це забезпечило вищий, ніж міг би бути, номінальний ВВП і дало змогу вкластися в графік надходжень. І навіть попри це, розмови про можливий провал виконання бюджету-2016 тривали аж до середини вересня, коли МВФ не зовсім обґрунтовано, авансом виділив третій транш, можливо, врахувавши всі ті розмови й ризики, які з’явилися на горизонті. Якщо в кошторисі-2017 в умовах стрімкого спаду фактичної інфляції так само закладається надія на випадок, то ні до чого хорошого вона не приведе, адже створює реальний ризик або зміщення макроекономічної рівноваги (зростання дефіциту бюджету, вихід його за межі, зафіксовані в програмі співпраці з МВФ, нову хвилю девальвації та, як наслідок, інфляції, навіть якщо ця хвиля буде помірною). Якщо це прорахунок, то його добре було б усунути до ухвалення бюджету в кінцевій версії.

Читайте також: Нова економічна мапа

І друга можлива відповідь: уряд хоче витиснути більше надходжень завдяки покращенню податкового адміністрування. Останнє, за словами різних високопосадовців, на сьогодні є одним із пріоритетів у роботі Кабміну. Але ж у цій причині є внутрішня суперечність. Покращення адміністрування податків передусім означає економію часу підприємців та грошей, які вони змушені витрачати на хабарі. Про вигоду від нього для держави, тобто збільшення надходжень до бюджету, зазвичай не йдеться. Навіть якщо під цим терміном розуміти ліквідацію податкових ям, що призводить, наприклад, до збільшення надходжень від ПДВ, разом із такими додатковими доходами зростає номінальний ВВП, відображаючи у результаті зменшення тіньового сектору економіки. Отже, покращення адміністрування податків збільшує доходи скарбниці пропорційно приросту номінального валового продукту, зокрема виведеного з тіні. Відтак воно не пояснює згаданої різниці в темпах їхнього зростання. Понад те, а чи є гарантія того, що краще адміністрування в податковій сфері забезпечить такі великі суми, закладені в бюджет? Зокрема, проект бюджету-2017 передбачає збільшення чистих надходжень від ПДВ із вироблених в Україні товарів та послуг на 33,9%. Але ж це занадто самовпевнена цифра, досягти яку на практиці, швидше за все, доведеться завдяки не покращеному адмініструванню цього податку, а підвищеному податковому тиску та новим затримкам із відшкодуванням ПДВ експортерам. Навіщо ділити шкуру невпольованого ведмедя? Знову надія на випадок? Замість того щоб полегшити життя підприємцям, це призведе лише до появи нових проблем у них.

Плюс і мінус

Немає підстав також говорити про підвищення ставок на окремі податки та збори як чинник випереджального зростання бюджетних надходжень порівняно з номінальним валовим продуктом. Ставки суттєво зростають тільки на підакцизні товари, що дає змогу збільшити очікувані надходження від акцизного збору з вироблених в Україні товарів на 29,3%, з імпортних — на 42,1%. Цей крок не став чимось новим, адже є елементом Угоди про асоціацію з ЄС, відповідно до якої Україна протягом кількох років повинна довести рівень акцизних ставок до європейського. Фактично це підвищення є єдиним суттєвим, якщо не враховувати остаточного скасування спецрежиму оподаткування сільгосппідприємств, ефект від якого здебільшого припав на 2016 рік.

Натомість слід говорити про падіння податкового навантаження (зниження ставок, запровадження пільг чи скасування певних платежів) для ширшого переліку податків та зборів, причому в низці випадків таке зниження фіксує закінчення економічного спаду, на період якого було запроваджено додаткові чи підвищені платежі. Та ж таки Угода про асоціацію визначає подальше поступове зменшення імпортних тарифів для продукції, виробленої в ЄС. А при цьому надходження від ввізного мита, як вважає Кабмін, зростуть на 16%. Цікаво завдяки чому. Чи не завдяки кращому управлінню митницею, результати якого важко прогнозувати, хоча воно й має величезний потенціал?

Пенсії тепер оподатковуватимуть, починаючи не з трьох мінімальних зарплат, а з десяти прожиткових мінімумів, а це практично те саме, що скасування оподаткування взагалі, позаяк база оподаткування за такого підходу зовсім невелика. Крім того, з наступного року всім, чий дохід не перевищує 1,4 прожиткового мінімуму (серед них, між іншим, мільйони тих, хто отримує дві зарплати: білу мінімалку та чорну), держава надаватиме податкову соціальну пільгу в розмірі 50% прожиткового мінімуму, що фактично означає зменшення податку на цю суму. Обидва нововведення призведуть до менших надходжень з податку на доходи фізичних осіб. Натомість у держбюджеті закладене їх зростання на 14,2%. Знову-таки цифра більша за темп приросту номінального ВВП. І це породжує запитання.

Читайте також: Вільна каса

Ставки ренти на видобування нафти, природного газу та газового конденсату знизяться, тож заплановані надходження зменшаться відповідно на 31,1%, 22,2% і 15,5%. Щоправда, практично удвічі мають зрости надходження від ренти за транзит аміаку та за користування радіочастотним ресурсом (в обох випадках у результаті підвищення ставки), але то будуть значно менші суми.

Отже, реалістичність виконання дохідної частини бюджету-2017 за нинішнього макроекономічного прогнозу викликає певні сумніви. Теперішній уряд, від якого можна почути критику попередників за нереальність бюджету-2016, закладає такий недолік і в кошторис наступного року. Можливо, мотив такого кроку полягає в підтягуванні доходів до величин необхідних видатків та продиктованого програмою співпраці з МВФ бюджетного дефіциту. Але, по-перше, у бідній країні відштовхуватися від видатків під час підготовки бюджету держави — це помилка, якої припускалися практично всі уряди протягом останньої чверті століття і яку марно спробували виправити нинішні попередники на чолі з Наталією Яресько, так і не встигнувши довести розпочате до логічного завершення. По-друге, якщо закласти в бюджет нереальні доходи, то наслідком у найкращому разі будуть постійна напруженість та регулярні розмови про необхідність секвестру бюджету, а в найгіршому — підвищений податковий тиск і, можливо, надмірний бюджетний дефіцит, який стане причиною чергової паузи в співпраці з МВФ. Очевидно, що парадигму підготовки кошторису держави слід змінювати. Цього року для такої зміни є всі передумови, хіба що окрім усвідомлення її необхідності всім керівництвом країни.

Видатки

Видаткова частина держбюджету-2017 становить 775 млрд грн, що на 14,9% більше, ніж заплановано на поточний рік. Досить стриманий показник, якщо абстрагуватися від можливих проблем із податковими надходженнями. Але все ж таки йдеться про бюджет, сформований у фазу зростання економіки: тільки-но в держави з’явля­ються додаткові гроші, одразу ж зростає армія кишень, готових їх прийняти. Відповідно до оприлюднених документів від головних розпорядників бюджетних коштів до Міністерства фінансів у процесі підготовки кошторису надійшло запитів, або так званих хотілок, на 1084 млрд грн, із яких у проекті бюджету враховано потреб тільки на 721 млрд грн. Різниця — це ще половина бюджету. Тут виникає питання про ідеальний бюджет. Такого не існує, бо якщо задовольнити всіх, то не вистачить грошей, а якщо строго економити, то завжди будуть незадоволені. Це проблема вибору, яку в бюджеті-2017 долають, виділяючи помітні суми на фінансування пріоритетів і жорстко обмежуючи решту видатків. Мабуть, десь так і має бути.

Серед найважливіших пріоритетів кошторису наступного року можна назвати виділення 5% ВВП, або 129,3 млрд грн, на оборону (цей пункт не новий), а також помітне збільшення зарплати вчителям і лікарям (це повинно стати першим кроком у підвищенні престижу відповідних професій, що врешті-решт залучатиме інтелект у галузі й буде чинником відродження освіти та медицини за умови паралельного проведення необхідних реформ), створення дорожнього фонду, куди спрямують 26,75% надходжень від мит, акцизів та зборів, пов’язаних із нафтопродуктами й транспортними засобами (хороші дороги — це, мабуть, другий за ефективністю після гречки шлях підняти політичний рейтинг, адже дорогами користуються всі, а тих, хто їх відремонтує, запам’ятають надовго, чого не можна сказати про «гречкосіїв»), значне підвищення рівня підтримки сільгоспвиробників із фокусом на малих і середніх фермерах та виділенням 5,6 млрд грн. Усі ці пріоритети цілком виправдані за умови появи таких механізмів, які забезпечили б ефективне використання коштів та унеможливили б розтрати й корупцію.

Читайте також: Як повернути офшорні мільярди

Ще одним пріоритетом, який системно простежується в бюджеті-2017, є підвищення зарплат окремим категоріям державних службовців, наприклад працівникам судоустрою, прокурорам та ін. Як наслідок — помітно зростають відповідні видатки: на Генеральну прокуратуру — на 41%, Верховний Суд — у 9,5 раза, Державну судову адміністрацію — на 57%, Конституційний Суд — 63% тощо. Таке підвищення зарплат є цілком логічним чинником зменшення спокус для корупції за умови, що нинішніх нечистих на руку чиновників швидко відфільтрують, а корупційні зв’язки та законодавчі підстави для їх появи невідкладно усунуть.

Вічні граблі

Має видаткова частина бюджету й проблемні місця. Передусім це соціальний популізм. Торік, отримавши другий транш кредиту МВФ, уряд суттєво підвищив соціальні стандарти з 1 вересня, не дочекавшись грудня, коли мало відбутися підвищення, наперед закладене в кошторисі. Цього року, ще не отримавши третього траншу, вже новий уряд ініціював поправки до бюджету, які робили грудневе підвищення зарплат і пенсій ще помітнішим, ніж було спочатку (збільшення мінімальної зар­плати на 10,5% проти 6,9% у початковій версії бюджету-2016), а потім ламав голову над тим, звідки взяти гроші на фінансування цих видатків. Наступного року соціальні стандарти знову підвищуватимуть двічі, у травні та грудні, загалом на понад 10% (поки що тільки на цей відсоток). Виникає запитання: чи зважена така політика? Якщо вважати 2015-й роком цілковитої ліквідації всіх економічних дисбалансів та макрофінансової стабілізації після глибокого економічного спаду, спричиненого спадком минулих режимів та війною, то його показники слід брати за базу для розрахунків. За прогнозами уряду, номінальний ВВП у 2017-му буде на 31% більшим, ніж торік (5/6 цього приросту — інфляція). Натомість мінімальна зарплата наприкінці наступного року буде на 45% вищою, ніж до вересня 2015-го (тоді вона становила 1218 грн — рівень, який протримався 22 місяці, тобто ще від початку доленосних революційних подій). Тобто вона зростатиме в півтора раза вищими темпами, ніж економіка, та й то номінальна, а не реальна. Але ж до мінімальної зарплати прив’язана вся тарифна сітка зарплат у державному секторі, пенсії також корелюють із нею через прожитковий мінімум. І якщо людям роздавати гроші, не підкріплені товарною масою, це закінчиться або безпосередньою інфляцією, або зростанням імпорту, погіршенням торговельного балансу, девальвацією гривні в умовах гнучкого курсу й опосередкованою інфляцією.

Соціальний популізм — якась фатальна помилка української влади, вічні граблі, яких ніхто не може позбутися. Не навчив навіть досвід Януковича, коли за непов­них чотири роки режиму мінімальні зарплати зросли на 38%, а середні — на 55%, але це абсолютно не було підкріплено товарною масою. Собівартість у внутрішнього товаровиробника збільшилася, що зменшило конкурентоспроможність на зовнішніх ринках і спричинило засилля імпорту. В умовах фіксованого курсу гривні це призводило до швидкого вимивання золотовалютних резервів, а врешті-решт стало однією з ключових причин трикратного знецінення гривні в 2014–2015 роках. Тоді дисбаланси накопичувалися кілька років, що в підсумку призвело до економічного вибуху. Зараз в умовах гнучкого курсоутворення дисбаланси, спричинені соціальним популізмом від держави, не накопичуватимуться, а відразу переходитимуть на валютний ринок чи через збільшення імпорту, чи через збільшення безпосереднього попиту на валюту для особистих заощаджень. Це виллється в перманентну девальвацію, яка потягне за собою й інфляцію, що впевнено з’їдатиме ті надбавки до зарплат і пенсій, які уряд так вперто вносить до бюджету за першої-ліпшої нагоди.

Читайте також: Прощавайте, донори!

Уряд має усвідомити, що не можна роздавати гроші просто так, не можна їх давати тоді, коли немає достатньої маси товарів і послуг, на які їх буде витрачено. Хоч би якими хорошими були наміри, якщо підвищення зарплат і пенсій не підкріплене результатами економіки, воно врешті-решт ви­явиться марним, буде з’їдене інфляцією і не те що не поліпшить ситуації в країні, а погіршить її, бо сформує високі інфляційні очікування й стане вагомим чинником доларизації. Значно ефективніше було б витратити ці кошти, скажімо, на дороги (та сама зарплата, тільки за роботу: укладання шляхів, виробництво щебеню, піску тощо) чи антикорупційне підвищення зарплати суддям (вони не змінять своїх обсягів споживання, але тепер витрачатимуть не чорну готівку, отриману як хабарі, а зарплату, що не тиснутиме на рівень цін). Цей урок економіки нашим можновладцям ще треба засвоїти. І слід зазначити, що гнучкий валютний курс сприятиме цьому, адже дисбаланси тепер не накопичуватимуться роками, стимулюючи колективну безвідповідальність низки урядів, а відразу реалізовуватимуться на валютному ринку.

Вузькі місця

Окрім цього головного недоліку, який іще матиме дестабілізаційний вплив на макроекономічну ситуацію 2017-го, можна назвати ще кілька. По-перше, витрати на обслуговування боргу зростуть до 111 млрд грн, що на 12,4% більше, ніж цього року. Позитив у тому, що приріст майже такий самий, як і в номінального ВВП. А отже, якщо економічне зростання надалі пришвидшуватиметься (звісно ж, за умови проведення реформ), то боргове навантаження на економіку може почати знижуватися вже з 2018-го, відтак ми матимемо ресурси для значних виплат зовнішніх боргів, які розпочнуться саме через 2–2,5 року.

По-друге, не зовсім зрозуміла ситуація з дефіцитом пенсійного фонду. На 2017-й його заклали на рівні 156 млрд грн. Якщо рахувати від планового на поточний рік (145 млрд грн), то він зростає тільки на 7,6%, тобто проблема дефіциту стане на йоту меншою. Але ж такими кроками на подолання цієї проблеми підуть десятиліття. Пенсійна система потребує реформи, що була одним із тих каменів спотикання між Україною та МВФ, які не давали нам змоги отримати третій транш понад рік. Із дефіцитом ПФУ потрібно щось робити, а зважаючи на цифру, закладену в бюджет-2017, Кабмін має намір законсервувати поточний стан справ.

Читайте також: Почути тінь. Як дії НБУ стимулюють чорний ринок валюти

По-третє, сумнозвісні субсидії на житлово-комунальні послуги також викликають питання. Річ у тім, що нинішнього року на них виділено 40 млрд грн, на наступний виділяють на 26% більше (майже 51 млрд грн). Але ж це суми, відірвані від реалій. За сім місяців 2016-го на субсидії пішло 25,8 млрд грн. Більша частина зазначеної суми була витрачена за вдвічі дешевшого, ніж зараз, блакитного палива та суттєво нижчих цін на інші компослуги. За ті кілька місяців, що лишилися до кінця року, тільки ті, хто вже отримує субсидію, потребуватимуть у півтора-два рази більшої суми, а ще ж будуть нові претенденти. Як у таких реаліях можна вкластися в 40 млрд грн цього року, а тим більше в 51 млрд грн наступного? Запитання риторичне.