Через один злодійкуватий референдум в України відібрали Крим. Через другий постає загроза втрати Європейського Союзу. 6 квітня голландці голосуватимуть щодо Угоди про асоціацію, яку Брюссель підписав із Києвом 2014 року. Вона зміцнює торговельні й політичні зв’язки з одним із найважливіших сусідів ЄС; власне, перспектива відмови від неї під російським тиском стала початком української революції на Майдані. Але торік улітку купка нідерландських інтриганів у пошуках євроскептичного приводу для того, щоб улаштувати голосування за новим законом про «громадянську ініціативу», помітила, що їхній парламент щойно схвалив цю угоду. Українцям не пощастило.
На відміну від кримчан 2014 року голландці не голосуватимуть в умовах іноземної окупації. Але вони навряд чи переглянули текст угоди з Україною, який налічує 2135 сторінок. Жан-Клод Юнкер, президент Європейської комісії, стверджує, що «ні» від голландців» здатне призвести до «континентальної кризи». Це перебільшення: референдум не має зобов’язальної сили, уряд королівства може ратифікувати угоду в будь-якому разі, а її найголовніші пункти вже набули чинності. Але Юнкер влучно вказав на небезпеку, адже національні плебісцити з приводу справ ЄС перетворюються на безперервний головний біль.
Марґарет Тетчер колись зневажливо охарактеризувала референдуми як «знаряддя диктаторів і демагогів». Але у випадку центрально- та східноєвропейських країн, які приєдналися до ЄС у 2000-х роках, слушним є протилежне твердження: їхній вступ до спільноти, за котрий проголосувала зазвичай явна більшість громадян, засвідчив остаточну відмову від тиранії. У решті країн Євросоюзу основна маса референдумів стосувалася виняткових питань: скажімо, переходу на євро або ратифікації якогось внутрішнього договору. Негативні результати голосувань, як-от відхилення європейської конституції у Франції та Нідерландах 2005 року, щонайменше спонукали єврократів трохи передихнути, перш ніж поновити марш інтеграції.
А тепер настав сезон «цирку на дроті». За кілька місяців до голландського народного волевиявлення, у грудні 2015-го, данці голосували щодо того, чи змінювати своє «право на неучасть» у нормах ЄС, пов’язаних із юстицією та охороною правопорядку. Вони висловилися за статус-кво, відтак урядові довелося пояснювати це в Брюсселі. Кілька місяців тому грецький прем’єр-міністр Алексіс Ципрас оголосив референдум із приводу умов угоди про фінансову допомогу його країні від членів єврозони, хоча той документ мав утратити чинність іще до голосування. Велика перемога цього політика (більшість греків висловилася «проти» норм домовленості) швидко обернулася принизливою згодою, коли правлячий кабінет збагнув, що суворі умови виходу з економічної скрути були ціною продовження членства у валютному союзі.
Референдуми в ЄС організовують із різних причин. Безпорадний Ципрас сподівався зміцнити плебісцитом свою позицію на переговорах у єврозоні. Британський прем’єр-міністр Девід Кемерон організовує голосування стосовно членства в Євросоюзі здебільшого для того, щоб утихомирити свою вередливу партію. Є і цинічніші варіанти: когось закликають легітимізувати через референдум рішення, які уряди збиралися прийняти в будь-якому випадку.
Але дедалі більша кількість плебісцитів гальмує європейську інтеграцію. Якщо виборці не можуть викинути бюрократів із Брюсселя, то хочуть принаймні сказати все, що про них думають. Політики теж убачають користь у референдумах: із-поміж національних волевиявлень, які мають наслідки для всього ЄС (скажімо, про ратифікацію угод), третину, на думку Фернандо Мендеса із Центру досліджень прямої демократії у Швейцарії, було скликано радше з партійних, ніж із конституційних міркувань.
Читайте також: Чи потрібне «так» із країни тюльпанів
Проблемою є те, що політика референдумів — двосічна зброя. Два роки тому швейцарці проголосували за обмеження імміграції з ЄС. Це прямо суперечило угодам про вільне пересування, й урядовці Конфедерації намагаються тепер якось змусити квадратне котитися. Брюссель погрожує тимчасово зупинити масу двосторонніх угод, якщо швейцарці доведуть свою справу до кінця: почасти тут криється намір знеохотити британців вимагати поступок у міграційних питаннях під час переговорів щодо продовження членства у ЄС. Але якщо жителі Сполученого Королівства проголосують за вихід із Союзу, то він, своєю чергою, матиме всі стимули обрати сувору позицію, коли британці поведуть переговори про нову торговельну угоду з ЄС після виходу з нього. Гамбіт Ципраса зазнав невдачі власне тому, що єврозона не може дозволити прецедент, коли держава-боржник в односторонньому порядку змінювала б умови
кредитування.
Відсутність референдумів — острівець безпеки
Інструменти прямої демократії суперечливі завжди: свого часу через них існував ризик, що деякі американські штати, наприклад Каліфорнія, стануть некерованими. Але в ЄС вони породжують подвійні труднощі. У США федеральне право має пріоритет перед законами штатів, тобто жоден із них не може докучати іншим, виносячи на голосування безглузді пропозиції. А в ЄС, який не є федеративним утворенням, немає обмежень, що завадили б певній державі-члену провести референдум, котрий завдасть клопоту решті. Коли тут з’являється проблема, її вирішують зазвичай поправкою до положення чи угоди, якими незадоволені виборці (переважно через договір), і проведенням другого голосування, яке покаже, чого вони прагнуть.
Читайте також: "Так" на 90%. Який стан ратифікації Угоди з Україною у країнах ЄС
Іще одна проблема полягає в тому, що Євросоюзові необхідна глибша інтеграція саме в момент, коли виборці настроєні проти нього. І єврозона, і міграційна політика ЄС поки що недобудовані кораблі. Для кожного з них можуть знадобитися поправки до договорів спільноти, що передбачатимуть більше централізації. Але поширення повноважень Брюсселя на нові сфери живитиме апетит до референдумів, які можуть заблокувати зміни. Крім того, як зазначає колишній австрійський дипломат Штефан Лене, у ці дні політики ЄС випробовують уже наявні договори аж до точки розриву, аби тільки не спровокувати референдумів. Відтак гарячкове бажання реалізації прямої демократії призводить до правових вивертів, які, власне, і породили плебісцитну лихоманку.
Комусь усе це може видаватися страхітливо недемократичним. Але приєднання до певного товариства або укладання угоди з ним завжди обмежує владі держав простір для маневрів. Частково провина за нинішню ситуацію лягає на плечі національних політиків: ті не пояснюють чітко, щó передбачають умови членства у ЄС. Але посадовці останнього, здається, надто часто дотримуються думки основоположника європейського єднання Жана Монне: «…недоречно радитися з народами Європи про структуру спільноти, якої вони не знають із практичного досвіду». Може, цей принцип і працював, коли єврократи обмежувалися вовтузнею із субсидіями для фермерів чи політикою рибальства. Але надалі зась: доба референдумів тепер надовго.
© 2011 The Economist Newspaper Limited. All rights reserved
Переклад з оригіналу здійснено «Українським тижнем», оригінал статті опубліковано на www.economist.com