У процесі «бюджетної епопеї» 28 грудня перед ухваленням головного кошторису країни на 2015 рік парламент прийняв низку законів, які забезпечать основу для виконання бюджету. Серед них є і нова версія Бюджетного кодексу, яка має низку як позитивних, так і негативних нововведень. Що ж ухвалила Верховна Рада, і як зміни в міжбюджетних відносинах вплинуть на місцеві громади та простих українців?
Ухвалені зміни до Бюджетного кодексу здебільшого відображають положення законопроекту запропонованого ще влітку. Однак деякі положення появилися вперше, серед них на особливу увагу заслуговують наступні. По-перше, Київ віддаватиме до державного бюджету 60% надходжень від ПДФО, а не 80% (до 2015 року ця частка складала 50%). Таким чином столиця матиме менше проблем із наповненням власного бюджету, ніж могло би бути. По-друге, місцеві (обласні) бюджети отримають 25% від рентної плати за видобуток корисних копалин загальнодержавного значення, окрім нафти і природного газу, а не 0%, як було запропоновано влітку (до 2015 року ця частка складала 50%). Як і в першому випадку, це краще, ніж пропонувалося, однак такий перерозподіл де-факто стає чинником централізації бюджетних грошових потоків. По-третє, органам місцевого самоврядування дозволяється розміщувати кошти «бюджетів розвитку» у державних банках (до цього всі кошти місцевого бюджету, крім тимчасово вільних, мали знаходитись лише на казначейських рахунках). Однак, якщо місцеві органи наважаться на такий крок, то втратять можливість покривати тимчасові касові розриви за рахунок Казначейства (влітку було запропоновано позбавляти їх статусу "бюджетної установи", що було цілковитою нісенітницею). По-четверте, державним та комунальним вищим навчальним та культурним закладам дозволяється акумулювати кошти за надані послуги або кошти від отриманих грантів на рахунках державних банків, завдяки чому спрощується процедура використання цих коштів.
Реформаторський позитив
Низка положень ухваленого Бюджетного кодексу має цілком прогресивну суть. Хоча деякі з них виписані неідеально, але при належному доопрацюванні можуть стати хорошою основою для нової бюджетної системи. Серед позитивних нововведень варто звернути увагу на наступні.
1. Нова методика розрахунку трансфертів з державного до місцевих бюджетів. Раніше розрив між очікуваними доходами і видатками місцевих бюджетів, визначеними Бюджетним кодексом, покривався за допомогою міжбюджетних трансфертів. Відповідно, прийняття місцевих бюджетів було можливим тільки після затвердження основного бюджету країни, оскільки місцеві органи влади заздалегідь не володіли інформацією щодо належного їм обсягу трансфертів, субсидій та субвенцій. Новий кодекс передбачає заміну трансфертів на дотації вирівнювання, які розраховуватимуться лише на основі прогнозних надходжень від податку на прибуток та ПДФО до місцевих бюджетів, так що ця дотація буде спрямована на зменшення різниці між високодохідними та низькодохідними регіонами. Таким чином, для місцевих органів влади спрощено процедуру перерозподілу фінансування між різними статтями витрат (втім, це не стосується освітніх та медичних субвенцій).
Читайте також: Диверсифікація в муках
2. Невикористані субсидії та субвенції залишатимуться в розпорядженні місцевого бюджету і можуть бути використані у наступному році. Досі всі невикористані кошти поверталися до Державного бюджету – і цей механізм часто використовувався як прихований секвестр, тобто фінансування для деяких статей витрат (як правило, капітальних) надходило в листопаді-грудні, коли місцеві органі влади не встигали його освоїти – отже, кошти поверталися до Державного бюджету. Таким чином відтепер місцеві громади зможуть плавніше планувати деякі видатки свої бюджетів, особливо капітальні.
3. Кошти «фонду регіонального розвитку» (який має складати не менше 1% надходжень до загального фонду Державного бюджету) мають бути розподілені не пізніше, ніж через 3 місяці після прийняття Державного бюджету (таким чином, у місцевих органів влади буде достатньо часу на їх використання). Відбір проектів буде здійснювати Мінрегіон (а не Мінекономрозвитку). Місцеві органи влади повинні будуть фінансувати 10% витрат на ці проекти, що, можливо, підвищить якість розроблюваних ними проектів.
4. Право на здійснення зовнішніх запозичень поширюється не тільки на міста з населенням більше 300 тисяч чоловік (15 міст в Україні), а й на всі міста обласного значення (178 міст); в той же час, Казначейство позбавляється права надавати середньострокові позики місцевим бюджетам. Це нововведення повинно розширити доступ місцевих громад до фінансування, однак у перспективі може призводити до виникнення проблем платоспроможності окремих регіонів.
5. Закон про державний бюджет обмежуватиме не тільки державний борг, але і гарантований державою борг. Загальний борг не має перевищувати 60% ВВП, і щоб вийти за цю межу, Кабінет Міністрів повинен буде отримати дозвіл парламенту (раніше Кабмін самостійно вирішував це питання). Ця норма повинна підвищити якість управління державним боргом, хоча у перспективі може призводити до проблем, подібних до тих, які останніми роками регулярно виникають у США у зв’язку з необхідністю підвищувати боргову стелю.
Читайте також: Бюджет-2015: Країна готується до дефолту?
6. Введені деякі передумови для середньострокового (трьохрічного) бюджетного планування. У рамках бюджетного процесу НБУ буде надавати трирічний прогноз «показників валютно-курсової політики» (хоча логічніше було б вимагати прогноз грошово-кредитної політики). Крім того, Міністерство економіки повинне буде надавати однорічний (чомусь) макроекономічний прогноз.
7. Ліквідовано два спеціальні фонди бюджету, а саме – фонд, у якому акумулювався імпортний збір за нафтопродукти та автомобілі, і який використовувався для будівництва та ремонту доріг (тепер значна частина доріг перейде в зону відповідальності місцевої влади), і фонд, який акумулював платежі за утворення радіоактивних відходів і використовувався для знешкодження цих відходів, а також на деякі об’єкти радіаційного захисту (в даний час ці кошти включені в екологічний податок, який переважно піде на рівень області). Водночас, створюються два нові спеціальні фонди: в один будуть надходити 50% платежів за реєстрацію прав власності і 85% платежів за отримання інформації з Єдиного реєстру підприємств та інших реєстрів, і ці кошти використовуватимуть для функціонування відповідних реєстрів; в інший надходитимуть 50% платежів від виконавчого збору, що їх використовуватимуть для винагороди державних виконавців (це необхідно для покращення функціонування судової системи – хоча головна проблема в ній, звичайно, інша – це якість суддів).
8. Витрати на оборону та розвідку, що фінансуються з резервного фонду, включені до списку "захищених" витрат.
Негативні нововведення
Основна частина непродуманих положень нового Бюджетного кодексу стосується децентралізації. Загалом перерозподіл доходів і витрат між бюджетами до визначення функцій органів місцевого самоврядування – це не дуже добра ідея. Основною негативною рисою нинішньої централізованої моделі держуправління є те, що рішення переважно приймаються місцевими адміністраціями (тобто представниками центрального уряду), а не місцевими радами (представниками громад). Оскільки закон "Про місцеве самоврядування" поки залишається без змін, ця проблема поглибиться через збільшення ресурсів у розпорядженні місцевих адміністрацій. Нижче наведені інші негативні риси нового Бюджетного кодексу.
1. Ліквідація найнижчого рівня місцевого самоврядування – громади. Згідно з чинним законом, залишаться тільки два рівні – обласний (місто обласного значення) та районний або "об’єднана громада". В інших країнах, як правило, існують три рівні місцевого самоврядування – громада, район та область, і питання повсякденного життя людей (у тому числі організація середньої освіти та загальної охорони здоров'я) переважно вирішуються на рівні громади. Це той рівень, на якому можна знайти демократію в її найчистішому вигляді, адже людям значно легше впливати на рішення сільського голови та контролювати їх, ніж, скажімо, голови райради. Формально, ліквідація рівня громади суперечить принципу субсидіарності, який передбачає, що послуги громадянам повинні надаватись на найнижчому можливому рівні.
Читайте також: Бюджетний консерватизм
2. Позбавлення місцевих громадян права впливати на найважливіші для їхнього життя сфери – середню та професійну освіту та охорону здоров'я, тому що ці сфери фінансуються з Державного бюджету через освітні та медичні субвенції (хоча місцеві бюджети також можуть надавати деяке фінансування), причому обсяг фінансування залежить від кількості студентів/пацієнтів і людей, що проживають у певному районі/області. Може здаватися, що цей механізм повинен забезпечити приблизно однакові витрати на одного учня чи пацієнта на всій території країни, однак, насправді він зберігає статус-кво, коли рішення про обсяг надання послуг та склад цих послуг приймається на рівні центрального уряду. У децентралізованій моделі управління саме громада мала б приймати рішення щодо того, наприклад, чи варто підтримувати діяльність місцевої школи (а отже, можливо, вкласти в неї трішки більше коштів), чи краще відремонтувати дорогу і запустити шкільний автобус до іншої найближчої школи. Дозвіл органам місцевого самоврядування фінансувати школи та лікарні також сприяв би зростанню якості місцевої влади через підвищення конкуренції.
Аналізуючи новий Бюджетний кодекс, можна дійти до висновку, що хоча, на перший погляд, у ньому зроблено кілька кроків до децентралізації, але насправді без відповідних змін до законів «Про місцеве самоврядування» та «Про адміністративно-територіальний устрій", ці зміни можуть призвести до ще більшої централізації. Це буде залежати від розподілу повноважень між місцевими адміністраціями та місцевими радами в кожній конкретній області чи районі.
Ліквідація найнижчого рівня місцевого самоврядування (громади) означатиме, що більшість людей не відчують децентралізацію на практиці, тобто вони так само не матимуть права голосу щодо організації базових послуг у своєму населеному пункті (чи районі міста), оскільки все буде вирішуватися на рівні району (міста), принаймні поки не будуть створені "об’єднані громади", на що може піти чимало часу. Можна припустити, що від такого розвитку подій найбільше постраждають мешканці міст районного значення.
Тим не менше, прийняті зміни надають трохи більше свободи місцевим органам влади, а, отже, можуть стати відправною точкою для правильної реформи децентралізації.