У.Т.: Багато американців розглядають Україну як країну третього світу. Тож що саме зацікавило Вас у нашій країні, чому Ви вирішили зайнятися проблемами її соціально-економічної системи?
– Передусім Україна – це країна колишнього Радянського Союзу. Ми добре розуміємо її значення. Відносини з Росією дуже важливі для США, з Європою – також. Україна знаходиться між ними двома, є великою країною, тому й стала предметом мого зацікавлення.
Я дізнався про недоліки Конституції України сім років тому. Як економіста-теоретика мене зацікавила низка питань. Найбільше з них – що потрібно для успішного суспільства? Очевидно, що хороша демократія. Але якщо країна стає більш демократичною, а загальна розруха й відсутність реформ триває, то чи має значення структура демократії? Зрештою, при демократії правила, за якими обирають лідерів, політиків, мають визначальне значення. Як теоретик, який вивчає такі правила, можу сказати, що бачив дуже мало держав, у яких зазначені правила сконструйовані настільки погано, як в Україні. Тому я й вирішив присвятити цьому свою увагу та вказати на ці недоліки в Конституції України. Якщо я правий, то є шанс зробити щось, аби допомогти українському народові. Якщо я помиляюся, то мені про це скажуть, відтак я краще зрозумію, що насправді має значення для успішності демократичного суспільства. Це мій мотив в інтелектуальному контексті.
Читайте також: Золотий захист
Є ще одна причина. Мої предки походять не з України, але з сусідніх держав – Литви, Румунії, Польщі. Поділ Речі Посполитої у 1790-х роках був дуже важливою віхою в житті моїх предків. Якби вони не були змушені виїхати до Америки через те, що тодішні польські землі відійшли до складу Російської Імперії, то, можливо, моя сім’я б жила в Європі. Відтак я би був європейцем. Падіння Речі Посполитої було питанням конституції, яка на той час була занадто децентралізованою. Це дещо інша проблема, ніж у сучасної України. Однак, вивчаючи це питання, я прийшов до висновку, що конституція може бути як занадто централізована, так надмірно децентралізована. Обидва випадки можуть стати причиною слабкості держави.
Тож країна повинна шукати правильний баланс. На сьогодні ми маємо всі ознаки того, що через відсутність цього балансу в конституції велика європейська країна знову ризикує бути поділеною Росією, через 220 років після іншого подібного випадку. Хоча я не є громадянином України, однак глибоко стурбований такою перспективою. Тому й намагаюся підняти питання стосовно децентралізації України.
У.Т.: У чому полягають Ваші пропозиції? Яка суть децентралізації?
– Коли президент РФ, який спонсорує руйнівну діяльність сепаратистів на сході України, заявив, що, на його думку, ваша країна повинна децентралізуватися (на Заході між поняттями федералізації та децентралізації немає різниці – авт.), українці, очевидно, відреагували категоричним неприйняттям будь-якої федералізації. Тоді ми з Тимофієм Миловановим подумали, що було б добре, якби низка іноземців з академічних кіл України, Європи, США (є деякі навіть Росії) публічно навели українцям докази того, що децентралізація (федералізація) не є поганою тільки тому, що про неї заговорив Путін. Певні форми децентралізації можуть мати позитивний ефект.
Хоча багато людей вважає, що децентралізація породжує численні проблеми, однак таке можливе лише якщо її неправильно конструювати. В іншому випадку результат суттєво перевершить негативні побічні ефекти. Один із варіантів децентралізації – просто дозволити міським, районним, обласним радам самим вибирати голову виконавчої влади на місцях. Дати їм більший бюджет, так щоб сумарно всі кошториси місцевих органів влади займали десь між половиною і третиною консолідованого бюджету України (за результатами 2013 року ця частка за видатками становила 20% – авт.). Тобто центральна влада має залишити за собою більшу частину фінансових потоків, однак вона не повинна мати права вето на проекти, ініційовані обласними, районними та міськими радами. Звичайно, регіональна влада повинна працювати в загальнонаціональному законодавчому полі у тому сенсі, що в разі порушення нею законодавства її можуть звинуватити й покарати за національним законодавством.
Читайте також: Вільні, але не зовсім. Українська економіка досі не є самодостатньою
Отже, наша з Тимофієм ініціатива полягала в тому, щоб допомогти підняти питання про децентралізацію. І я мушу сказати, що на сьогодні в Україні це питання піднято. Не знаю, чи наш внесок вагомий. Мабуть, ЗМІ такі, як Тиждень зробили більшу частину роботи. Але якщо академічна спільнота України, Європи, Америки хоча б трішки доклалася до загального результату, до того, що зважені реформи з децентралізації буде невідкладно розглянуто українською владою, то це вартувало будь-яких витрачених зусиль.
Крім цього, зараз Тимофій займається організацією інформаційного ресурсу VoxUkraine, який повинен стати платформою для широкого та професійного обговорення проблем реформування соціально-економічної системи України, зокрема децентралізації як одного із стовпів можливих змін у вашій країні. VoxUkraine продовжує ту роботу, яку ми з Тимофієм започаткували нашою ініціативою з децентралізації.
У.Т.: Опоненти децентралізації вважають, що країна повинна зосереджувати фінансові ресурси в центрі для того, щоб була можливість реалізувати проекти національного масштабу, в яких маємо велику потребу. Наприклад, Україна має дуже погані дороги, хоча наше географічне положення робить потенційно високоприбутковим в масштабах усієї країни будівництво мережі швидкісних автомагістралей. Чи можливі такі проекти без концентрації фінансових ресурсів?
– Це безглуздо. Дорогами на великі відстані повинні управляти на національному рівні. Водночас регіональними дорогами часто значно ефективніше керують місцеві органи влади, які є відповідальними перед локальними виборцями, що їздять цими дорогами. У США мережею автомагістралей між різними штатами керують на національному рівні. Решта доріг перебуває у віданні влади штатів або округів. При цьому існує розподіл податкових надходжень, наприклад від бензину. Тобто федеральна влада передає частину грошей на місця, але ремонт та будівництво доріг здійснюється на місцях, передусім міською владою. Іншими словами, якщо у вашому місті дорога вкрита ямами, то ви повинні звертатися до міської адміністрації, а не до президента, щоб вам її полагодили.
Якщо це аргумент проти децентралізації, то він випливає лише з помилкового уявлення про її суть. Передача влади на місця не означає, що всі державні видатки здійснюються через міські, районні чи обласні ради, бо це була б жахлива ідея. Як я сказав вище, хороша децентралізація передбачає, що близько 60% витрат зведеного бюджету проходить через органи центральної влади. Серед них витрати на військо, національну мережу автомагістралей, національні програми соціального забезпечення, регулювання банків тощо. Однак, наприклад, школами (середньою освітою) можна управляти на регіональному рівні, щоб була підзвітність на місцях. Водночас центральний уряд може відповідати за національне тестування учнів. І якщо раптом діти певного регіону показуватимуть погані результати, то центральна влада може надати регіону спеціальну допомогу для того, щоб зробити школи кращими. Якщо батькам не подобається, що робиться у школі, де вчаться їхні діти, вони повинні звертатися до місцевої влади. Оскільки їхні голоси мають значно більше значення на місцевих виборах, то це дозволить їм впливати на ситуацію.
У Польщі найбільше грошей перерозподіляється через центральну владу. Далі за значенням ідуть муніципалітети, потім регіональна влада. В Австрії також найбільше видатків здійснює центральна влада, далі іде регіональний рівень, потім муніципалітети, на які припадає близько 10% видатків зведеного бюджету. Як бачите, розподіл видатків відрізняється між різними країнами. Україна також може зробити децентралізацію по-різному, але видатки ні за яких умов не повинні здійснюватися на місцях на 100%.
У.Т.: В Україні видатки сектору державного управління (зведений бюджет плюс позабюджетні фонди) становлять майже половину ВВП (48,5% у 2013 році – авт.), тобто вага держави в економіці надзвичайно велика. Можливо, в першу чергу варто спрямувати грошові потоки не від центру до регіонів, а від державного сектору до приватного? Тобто приватизувати, знижувати податки, відмовитися від низки сфер, за які відповідає держава, тощо?
– Бачите, Україна є небагатою країною, тож численні бідні люди потребують допомоги від держави. Але через низький рівень доходів у країні ви маєте менше ресурсів для того, щоб допомогти цим людям відчувати себе настільки ж комфортно й забезпечено, як, скажімо, у Швеції чи Німеччині. Тож такий перерозподіл ВВП через державу може бути виправданим. Водночас я б готів сказати, що децентралізація обов’язково призведе до того, що одна третина від витрат сектору держуправління, тобто одна шоста від ВВП, матиме всі шанси перейти у приватний сектор, адже багато тих, хто працює на державу, тепер працюватиме на область, район, місто.
У.Т. Україна має дуже нерівномірний розподіл доходів між регіонами. Валовий регіональний продукт у різних областях варіюється від $2000 до $5500 на особу на рік. Наслідком цього стало те, що, наприклад, бізнесмени з Донеччини купували держслужбовців та голоси виборців як з інших регіонів, так зрештою і в Києві. Це призвело до приходу до влади Януковича 4 роки тому. Чи допоможе децентралізація подолати цю проблему?
– Політику не можна відокремити від впливу грошей – у цьому немає сумнівів. Демократія передбачає, що виборці не зобов’язані вибирати тих, хто платить їм, адже голосування є таємним. Але, звичайно, можливість витрачати гроші на медіа, щоб розповсюдити необхідну інформацію, вигідну олігархам, – це дуже ефективний інструмент для перемоги на виборах.
Якщо люди бачать, що олігархи не задовольняють інтереси суспільства на достатньому рівні, то вони поступово розчаровуються, відтак вартість чиновницьких крісел та депутатських мандатів для скоробагатьків щоразу зростатиме. Олігархам буде дедалі важче купувати владу, якщо українці знатимуть, що їх обманюють.
Читайте також: Час здавати валюту. Курс долара йде на рекорд
Децентралізація передбачає, що легше взяти під контроль владу в одному з регіонів, ніж у країні в цілому. Разом із тим будуть деякі регіони, адміністрація яких не буде підконтрольною олігархам. Якщо мешканці таких регіонів бачитимуть, що їхня місцева влада не є іграшкою в руках скоробагатьків і при цьому надає значно якісніші послуги, ніж деінде, то це створить передумови для того, щоб голосували за тих, хто краще управляє, а не тих, хто має більше грошей. У такому разі олігархи, можливо, сконцентруються лише на зароблянні грошей та перестануть купувати чиновників та голоси виборців.
У.Т.: Чи може децентралізація стати дієвим елементом боротьби з корупцією?
– Це складне питання. Наприклад, ніхто не може знати відповідь на питання, чи президенту іноземної держави, який хоче корумпувати політиків, легше це зробити при централізації чи децентралізації. Я би сказав, що при централізованому управлінні це легше зробити, бо досить корумпувати лише одного лідера. І Україна має певний досвід у цьому. Однак тут будуть заперечення. Адже якби підкупили кожного мера чи керівника виконавчої влади району та області – результат був би набагато гіршим для країни. Щоправда, на мою думку, значно важче дати хабара кожному керівнику місцевої влади. Але чи маю я докази цього? Ні, не маю. Це лише результат логічного мислення.
Під час дискусій в Україні я зрозумів одну річ, якої не усвідомлював раніше. При децентралізованій системі частина повноважень належить центральній, а частина – регіональній владі. Це означає, що буде певне тертя між цими обома із приводу того, скільки грошей іде в центр, а скільки – на місця. Але хто повинен вирішувати і розподіляти ресурси? На мою думку, Верховна Рада повинна ухвалити відповідний закон про довготривалий розподіл бюджетних коштів. Але зрештою народ України повинен вирішувати, куди скільки грошей та повноважень повинно піти. Адже влада усіх рівнів покликана служити українцям, які повинні зрозуміти, що правильний баланс між рівнями влади – запорука того, що їхня служба буде найбільш ефективною. Отже, українці повинні бути готовими до аргументованих дискусій між політиками національного та локального рівнів, так само вони повинні розуміти значення зазначеного балансу.
Закон про децентралізацію повинен бути написаним та ухваленим у Верховній Раді. Однак це лише початок процесу передачі влади на місця. Українці повинні почути, що з цього приводу думають мери, депутати районних та обласних рад тощо, які неодмінно мають стати учасниками цієї дискусії. Інакше усе завершиться новою централізацією.
У.Т.: Як тільки в Україні починають говорити про реформи – усе зводиться до грошей…
– Звичайно. Навіть якщо сьогодні мерів міст вибирають, а не призначають, Верховна Рада повністю контролює бюджети міст і розподіл грошей на місця відбувається лише з її дозволу. Отже, парламент повинен погодитися на певну довготермінову формулу, за якою відбувається розподіл бюджетних коштів. А от як ці фінансові ресурси витрачатимуть – залежатиме від місцевих рад чи мерів міст. Це означає, що Верховна Рада повинна поступитися повноваженнями, до того ж одними з найбільш важливих. Отже, у даному випадку гроші – одна із головних складових проблеми реформування.
Децентралізація означає, що те, скільки грошей отримує місто чи регіон, не залежить від того, чи підтримує його керівництво партію, яка керує національним урядом. Існує формула, за якою розподіляються гроші, і край. Тож українці повинні зрозуміти, що якщо район чи область починає отримувати менше грошей тільки через те, що там вибрали політиків, опозиційних до державної влади, – це політична маніпуляція. Вона загрожує добробуту кожного.
Проста формула з розподілу бюджетних коштів – один із ключових елементів подолання проблеми надмірної централізації. Центральна влада може й повинна проводити аудит використання грошей на місцях, але не може вказувати, куди їх витрачати. Це убезпечить регіони від нецільового використання бюджетних коштів та обману виборців, адже чиновник із центру в будь-який момент може прийти й перевірити бюджетні видатки регіональної влади, продемонструвавши виборцям результати перевірки.
У.Т.: Ви пробули в Києві кілька днів і брали участь найрізноманітніших заходах за участю представників влади та громадянського суспільства. Чи склалося у Вас враження, що теперішня українська влада має чітку налаштованість на проведення реформ, зокрема децентралізації?
– На конференції Ялтинської Економічної Стратегії я послухав дуже багато виступів. Що стосується реформ, то кожен український політик, виступ якого я чув, наводив чудові аргументи на користь проведення реформ і, здавалося, демонстрував розуміння того, що проведення змін є важливим і терміновим. З іншого боку, оскільки всі вони так говорили, то чому наразі зроблено дуже мало? Значить, принаймні деякі з них дуже добре говорять про реформи, але не обов’язково проводять їх чи мають намір це робити взагалі. Отже, я сповнений надії, що зміни розпочнуться, але подивимося, чи буде воно так насправді.
Що стосується громадянського суспільства, то я відчував тут глибокий патріотизм та оптимізм із приводу майбутнього вашої країни. Це мене дуже вразило.
Біографічна нота
Роджер Брюс Маєрсон – американський економіст, професор Чиказького університету, лауреат Нобелівської премії з економіки 2007 року за «створення основ теорії оптимальних механізмів». Народився 1951-го в Бостоні. Навчавсь у Гарвардському університеті, де здобув ступені бакалавра, магістра й доктора. Тривалий час працював у Школі менеджменту Келлоґа Північно-Західного університету, що в Еванстоні, штат Іллінойс, де й виконав основну масу досліджень, за які був номінований на Нобеля з економіки.