За 17 років свого існування українська Конституція пережила два серйозних потрясіння, «політичну реформу» 2004-го та скасування цієї ж «політичної реформи» 2010-го, якщо не брати до уваги недолугі та незавершені спроби окремих діячів перекроїти Основний Закон під себе наприкінці помаранчевої епохи: «національну Конституцію» Ющенка та «широку Конституцію» Тимошенко-Януковича.
Після скасування політреформи Конституцію начебто залишили в спокої. Повернення президентсько-парламентської моделі давало Віктору Януковичу усі необхідні важелі для початку впевненої розбудови авторитаризму. Але забувати про зміни до головного закону країни не збиралися: очевидно, чергова конституційна реформа є не менш потужним важелем зміни політичної конфігурації країни, аніж будь-які президентські чи парламентські вибори, а отже, такий варіант на Банковій завжди тримали на думці.
Тим більше, «конституційна модернізація» на початку правління Януковича була проголошена одним з напрямків «системних реформ», яких, якщо хто забув, існувало аж двадцять один. Після довгих пертурбацій влітку минулого року нарешті запрацював орган, котрий цю модернізацію покликаний був здійснити – так звана Конституційна асамблея, формалізована в якості дорадчого органу при главі держави.
Читайте також: Венеціанська комісія про скасування політреформи-2004
Через рік свого існування цей орган нарешті зміг створити концепцію реформування Основного Закону. Документ, ухвалений на закритому засіданні, одразу ж був «злитий» в ЗМІ.
Аналіз ґрунтовного 45-сторінкового документу засвідчує його загалом прогресивний характер. Члени Конституційної асамблеї ґрунтовно розібрали численні великі та дрібні органічні недоліку тексту Основного закону, про які експерти-конституціоналісти твердили ледь не з дня її прийняття. Варто відзначити і цілком конкретний характер концепції: автори документу не обмежились характерними для такого штибу паперів закликами «розширити», «посилити» та «поглибити», розбили кожен пункт своїх рекомендацій на три параграфи: існуючі проблеми відповідного розділу Конституції, мета його реформування та конкретні шляхи її досягнення.
Зокрема, Конституційна асамблея цілком резонно вказує на те, що вказані в Основному Законі права та свободи людини суттєво застаріли, і вже не відповідають багатьом міжнародним зобов’язанням, взятим на себе Україною, крім того, чимало з них є лише декларативними, не мають під собою конкретного законодавчого забезпечення, отже не працюють як норми прямої дії.
«Доцільно зменшити кількість тих конституційних норм щодо прав і свобод людини та громадянина, здійснення яких є неможливим без попередньої законодавчої регламентації його підстав і порядку. Це дозволить питому вагу тих норм, які мають справді пряму дію», – йдеться в документі. Суперечність між конституційними правами громадян та існуючим законодавством неодноразово давала підстави для спекуляцій, зокрема і в судах. Так, при позбавленні мандатів нардепів Павла Балоги та Олександра Домбровського адміністративний суд використовував загальну норму про «народ як єдине джерело влади в Україні» і «право громадян обирати та бути обраними»,– відтак проігнорував все існуюче виборче та адміністративне законодавство і усталену судову практику, ухваливши відверто незаконне рішення.
У відповідності до зобов’язань України перед Радою Європи пропонується обмежити функції прокуратури, зокрема забрати у неї функцію загального нагляду за додержанням і застосуванням законів. Крім того, пропонується продовжити термін перебування на посаді Генерального прокурора з п’яти до семи років і позбавити парламент права висловлювати йому недовіру.
Чи не найбільше місця в документі приділено реформуванню судової системи. Конституційна асамблея пропонує «усунути політичні структури з процедури звільнення та призначення суддів» – з цією метою пропонується забрати у Верховної Ради право призначати суддів безстроково. Натомість усі повноваження у цій царині мають бути передані Вищій раді юстиції (ВРЮ), яка складатиметься з діючих суддів та суддів у відставці, висуванців від юридичних вишів та адвокатів. Генпрокурора, Міністра юстиції та Голови Верховного Суду, які нині входять до складу ВРЮ за посадою, пропонується позбавити такого права. Усі призначення, переведення та звільнення суддів будуть здійснюватися головою держави за поданням ВРЮ. Хоча в концепції говориться про те, що «повноваження Президента України у цьому процесі будуть виключно церемоніальними», насправді такі зміни, у разі їх впровадження, призведуть до остаточного монополізацією Банковою впливу на суддівську гілку влади – як в Адміністрації президента вміють працювати із суддями та адвокатами, загальновідомо. Крім того, «з метою забезпечення демократичної легітимності» головну роль в процесі призначення суддів Конституційного Суду також пропонується відвести президентові.
У царині територіального устрою та місцевого самоврядування пропонується закріпити в конституції поняття «громади» (найнижчої адміністративно-територіальної одиниці) та наділити її широким колом інструментів захисту своїх інтересів та розірвати існуючу нині залежність органів місцевого самоврядування від відповідних місцевих держадміністрацій.
Але, безумовно, головний інтерес в документі представляють пропозиції щодо реорганізації існуючої системи державної влади та перерозподілу повноважень між головними її органами. В окремих елементах концепції можна спостерігати навіть спробу повергнення до парламентсько-президентської форми правління. Так, парламенту пропонують повернути право призначати та звільняти кожного окремого міністра (хоча й за поданням президента), а також голів СБУ, Антимонопольного комітету, Фонду держмайна, Національного банку.
Читайте також: Конституційна асамблея як запасний варіант для влади
Є й інші потенційно неприйнятні для Януковича новації. Зокрема, автори концепції прямо пропонують заборонити будь-якому громадянину обиратися головою держави більш, ніж два терміни поспіль. Попри те, що зараз в центрі суспільних дискусій знаходяться вибори-2015, у разі переобрання нинішнього президента, ближче до 2020 року може постати питання про його третій термін. Свого часу Конституційний суд дозволив Леоніду Кучмі йти на президентські вибори втретє, мотивувавши це тим, що на час його вступу на посаду Конституція ще не була прийнята. Враховуючи, що під час президентства Януковича відбулося скасування політреформи, підконтрольні Банковій судді КС могли б витлумачити закон аналогічним чином. Проект Конституційної Асамблеї такі махінації упереджує.
Крім того, дещо спрощується процедура імпічменту голові держави: для його ініціювання буде потрібно вже не 226, а 150 підписів нардепів, для прийняття – не 334, а 300, а висновок Верховного Суду з цього питання вже не вимагатиметься.
Прогресивний характер мають запропоновані в тексті концепції змін до Конституції норми щодо виборів та референдуму. Так, будь-які зміни до виборчого законодавства мають ухвалювати не менш як триста депутатів, що в нинішніх політичних реаліях обов’язково матиме наслідком компроміс між владою та опозицією. Самі ж закони про вибори не мають зазнавати змін протягом року до дати голосування – надійний спосіб убезпечитись від зміни «правил гри» в останній момент.
Однак найцікавіші положення концепції стосуються референдуму. В Конституційній асамблеї не розділяють маніпулятивних підходів, затверджених законом про всеукраїнський референдум, ухваленому в останні тижні роботи попереднього скликання. Так, передбачається заборонити «за рахунок референдуму скасовувати передбачені законом вибори» – тобто, фактично, продовжувати повноваження окремих органів влади. Натомість пропонується запровадити право народної законодавчої ініціативи та народного вето – і ухвалені чи скасовані в такий спосіб закони не потребуватимуть затвердження парламентом. Окремо Конституційна асамблея наголосила на обов’язковості референдуму у випадку «входження України до міждержавного об’єднання із делегуванням суверенних прав» – прозорий натяк на референдум про входження про входження до Митного союзу, про ймовірність якого неодноразово попереджали ЗМІ.
Читайте також: Референдум – політичний інструмент чи голобля?
Окрім концепції змін до Основного Закону, Конституційна асамблея ухвалила й окрему заяву (текст якої також одразу просочився в ЗМІ), де вона наголошує, що будь-які зміни до чинної Конституції мусять вноситись лише у відповідності до неї ж, а закон про референдум вимагає суттєвого доопрацювання, у відповідності до висновків Венеціанської комісії.
«Венеціанці» нещодавно висловили приблизно такі ж застереження до закону про референдум, які озвучувались вітчизняними експертами: можливість ухвалення змін до Конституції, або й самої Конституції, без участі парламенту, можливість появи «конституційного вакууму», коли чинну Конституцію буде скасовано, а нову не ухвалять, цілковиту підпорядкованість владі усіх органів, що займатимуться організацією референдуму, порушення рівності можливостей для агітації «за» і «проти» винесених на референдум питань, утиски засобів масової інформації під час висвітлення ходу референдуму тощо.
Під час перебування в Люксембурзі на засіданні Ради щодо співпраці Україна-ЄС прем’єр Микола Азаров пообіцяв європейцям, що українське законодавство про референдум буде реформовано ще до Вільнюського саміту (згідно з вимогами європейців), цей пункт увійшов до оновленого офіційного Порядку денного Асоціації. Вже через день голова Мін’юсту Олександр Лавринович заявив українським журналістам, що вважає законним внесення поправок до Основного Закону на референдумі є цілком законним.
Звична для української влади практика заявляти в Брюсселі одне, а в Києві – цілком протилежне вкотре продовжилась. Тож проектом від Конституційної асамблеї влада цілком може знехтувати, як і європейськими обіцянками Азарова: зрештою, останні роки Конституція Україні працює як дишло.