Кілька разів на рік люди маленького гірського кантону Гларус збираються на центральній площі тамтешнього найбільшого міста, щоб обговорити й ухвалити закони, голосуючи при цьому підняттям рук. Будь-який житель із правом голосу може висловити свою думку і взяти участь у дебатах. Цей унікальний релікт давньої форми народних зборів (нім. Landsgemeinde), що їх вважають найвищим органом влади в кантоні, зберігся тут іще від середньовіччя. Сьогодні такий музей прямої демократії просто неба можна побачити ще хіба в місцевості Аппенцелль-Іннерроден, хоча колись у Швейцарії їх загалом було вісім. У сучасних умовах основна маса громадян використовує виборчі урни, пошту й дедалі частіше інтернет для голосування, а більшість кантонів мають свої законодавчі органи. Попри критику опонентів, які називають Landsgemeinde анахронізмом, історична форма швейцарських народних зборів, на думку багатьох оглядачів, виступає символом швейцарської демократії більше, ніж білль про права чи декларація свободи.
Чемпіони з голосування
Швейцарію інколи ще називають світовим лідером у застосуванні інструментів прямої демократії: в середньому її громадяни беруть участь у голосуванні три-чотири рази щороку; водночас на неї припадає понад половина всіх проведених у світі референдумів. На відміну від багатьох європейських держав, де такі заходи подеколи відбуваються тільки для вирішення якихось украй важливих та суперечливих (зазвичай міжнародних) питань, у Швейцарській Конфедерації плебісцити є автономним і постійно діючим механізмом як ухвалення нових рішень усередині країни, так і затвердження чи відхилення вже прийнятих. Пряма демократія в цій альпійській країні, що має понад столітню традицію, є невід’ємною складовою політичної системи, ефективним засобом контролю за владою, врешті-решт, елементом громадянської ідентичності та предметом гордості.
Широка участь тамтешніх громадян у прийнятті політичних рішень забезпечується на всіх рівнях: федеральному, кантональному та муніципальному. У Швейцарії розрізняють три види референдумів: мандатний (обов’язковий), факультативний (необов’язковий) та за народною ініціативою.
Зазвичай навколо того чи того питання виникають різноформатні політичні коаліції. На думку наукового співробітника Інституту федералізму у Фрайбурзі Ніколаса Шмітта, саме це унеможливлює поділ за класичними етнічними, релігійними та політичними групами, які існують у країні. Прихильники й противники певної ініціативи розмежовуються радше за демографічними ознаками: гендером, віком, соціальною належністю тощо.
Від податку на собак до вступу в ООН
Питання, за які голосують швейцарці на референдумах, стосуються майже всього: швидкості машин на дорогах, закупівлі нових літаків для армії, статусу імпортованого вина, охорони Альп, обсягу податків, зменшення кількості атомних електростанцій, використання золотовалютних резервів Національного банку, скасування банківської таємниці, частки іноземців серед населення, приєднання до ООН, вступу в ЄС тощо. На кантональному та локальному рівнях проблеми мають куди більш приземлений характер: будівництво нової школи, дороги чи лікарні, запровадження податків на собак, фінансування нового музею, розподіл бюджетних коштів тощо. «Без голосу народу у Швейцарії нічого не вирішиш, – стверджує Еві Аллеманн, наймолодший швейцарський політик, яка у свої 25 років стала депутатом нижньої палати парламенту. – Це одна із причин, чому вона була серед останніх країн Європи, які надали виборче право жінкам (у 1971-му), й не вступала в ООН до 2002-го. У решті випадків такі рішення приймав парламент чи уряд. У Швейцарії потрібно здобути більшість голосів громадян, а тому необхідно досягнути широкої згоди серед населення з того чи того питання».
Експерти відзначають почастішання референдумів у країні впродовж останніх кількох десятиліть, що пов’язане як зі збільшенням ухвалених парламентом законів, так і з поляризацією політичної сцени, небажанням партій іти на компроміс. Найбільш резонансні плебісцити останніх років стосувались як міжнародних питань, так і гострих внутрішньополітичних проблем.
Референдумом минулого століття, на думку наукового співробітника Інституту політичних наук Бернського університету Томіслава Мілича, стало голосування за вступ Швейцарії до Європейського економічного простору в 1992 році, коли було зафіксовано рекордну явку виборців – 78%. Тоді німецька та італійська частини держави об’єдналися проти французької, проголосувавши проти євроінтеграції. Відтоді кантони пішли «двостороннім шляхом», уклавши на своєму рівні більш ніж десяток договорів із ЄС у двох пакетах, попередньо ухвалених на національному референдумі 2000-го.
У 2009–2010 роках Швейцарія опинилась у центрі міжнародного скандалу внаслідок голосування на федеральному рівні за заборону будівництва мінаретів на мечетях. Наслідки народного волевиявлення, що піддали сумніву здобутки релігійного миру та політики мультикультурності у Швейцарії, викликали гостру реакцію з боку ісламських і деяких європейських країн, релігійних організацій та ООН, а лідер Лівійської Джамахірії Муаммар Каддафі навіть закликав до джихаду проти Конфедерації. Однак сьогодні, на думку Маріно Лебера, уповноваженого Міністерства юстиції зі звернень до федерального уряду, результати «антимінаретного» референдуму можуть бути скасовані через рішення федерального суду в разі визнання їх такими, що порушують релігійні свободи та права людини. Досі справа з цього питання так і не пройшла кантональних судів.
Торік у березні каменем спотикання для швейцарських політикуму й суспільства стало волевиявлення щодо запровадження ліміту (до 20% території комуни) на спорудження нових будиночків для відпочинку в горах. Його ініціатором виступила екологічна фундація Франца Вебера, що за словами керівника її публічних кампаній Фабіана Дреера, керувалася як природоохоронними мотивами, так і соціально-економічними, адже потужний розвиток відповідного ринку призвів до стрімкого злету цін на нерухомість, що мало негативні наслідки для місцевого населення. Попри потужний спротив із боку як влади, так і бізнесу й туристичного лобі, ініціативу було ухвалено незначною більшістю голосів та кантонів. Однак щоб прийняти відповідний закон у парламенті й запровадити цю норму в життя, на думку Дреера, знадобиться ще кілька років.
Не варто поспішати
Звичайно, було б перебільшенням вважати, ніби населення може ухвалювати рішення з будь-якого питання. Хоча швейцарці є однією з найосвіченіших націй у Європі й добре поінформовані за посередництва медіа та уряду про проблеми, які буває винесено на референдум, оцінити реально наслідки голосування часом доволі складно (як-от у випадку з мінаретами). Однак ця система забезпечує постійний діалог між владою та суспільством, а рішення, прийняті на плебісцитах, визнано обов’язковими для виконання з боку влади (єдиним випадком, коли народний вибір не взяли до уваги, стало голосування проти літнього часу в 1978 році: парламент вирішив тоді, що Швейцарія просто не може жити за іншим часом, ніж решта Європи).
Побічним наслідком цієї системи прямої демократії є відносно невисокий порівняно з іншими країнами статус державних діячів. Їх нерідко побачиш на вулицях, у магазинах, ресторанах чи громадському транспорті. Політику тут не вважають фахом, і всі народні обранці повинні, окрім публічної діяльності, 50% свого робочого часу присвячувати звичайним професіям.
Хоча, звісно, є й інший бік медалі. До недоліків прямої демократії експерти часто зараховують так званий ефект уповільнення: швидкі й радикальні реформи в цій моделі приречені на тривалу, кількаетапну процедуру ухвалення та затвердження народним голосуванням, що часто призводить до зволікання зі змінами й вихолощення ефекту від їх проведення. Однак швейцарці звикли рухатись уперед повільними кроками без різких поворотів, і часом ця черепаша система дає змогу не тільки випереджати куди стрімкіших сусідів, у яких зміна влади зазвичай супроводжується різким поворотом ліворуч чи праворуч, а й зберігати політичну ситуацію доволі стабільною.
Та, попри деякі очевидні вади, механізми прямої демократії виступають чи не найкращим інструментом контролю за керманичами. Тільки, звісно, не в тому випадку, коли останні намагаються використати плебісцит для протягування наперед визначених рішень під виглядом народної ініціативи (наприклад, для розпуску парламенту чи внесення змін до Основного Закону, що продовжать повноваження глави держави). На думку Ніколаса Шмітта, одним із засобів для уникнення маніпулювання під час референдумів може бути їх часте проведення в період між виборами до представницьких органів влади. Також потрібен контроль на всіх етапах, зокрема під час підрахунку голосів. Утім, очевидно одне: те, що так справно, як годинник, вже понад 100 років функціонує у Швейцарській Конфедерації, може не спрацювати в інших країнах, особливо з не сформованою остаточно демократією та недорозвиненими інститутами громадянського суспільства, як в Україні. В останньому випадку у влади постійно виникатиме спокуса використати «голос народу» для легітимізації нелегітимних рішень (див. колонку Анреаса Ґросса, Тиждень, № 11/2013).
різновиди референдумів у швейцарії
Мандатний (обов’язковий) плебісцит стосується прийняття змін до Конституції федерації чи її територіально-адміністративної одиниці, пропонованих парламентом або урядом, а також входження країни до міжнародних організацій. Для його успіху потрібна підтримка більшості як серед електорату, так і серед кантонів. Наприклад, у 1999 році 59% громадян і 13 кантонів (із 23) проголосували на референдумі за внесення 155 часткових поправок до федерального Основного Закону зразка 1874-го, в результаті чого останній було модернізовано й пристосовано до умов нового часу. Загалом від 1848 (часу утворення Швейцарської Конфедерації) до 2013 року було проведено 215 референдумів цього типу, вдалими серед яких виявилися 160 (74,4%).
Предметом факультативного референдуму виступають ухвалені федеральним чи кантональним парламентом законопроекти. Громадяни мають право вето на відповідні законодавчі зміни, для чого слід зібрати 50 тис. підписів (1% електорату) впродовж трьох місяців від дати прийняття документа. Такі волевиявлення мають силу прямої дії і не потребують затвердження парламентом. Майже у третині випадків громадянам вдається скасувати або ж на деякий час заблокувати ухвалений парламентом закон (зокрема, від 1971 року зафіксовано 31 таку успішну спробу). Цей тип плебісциту є своєрідним дамокловим мечем, що нависає над швейцарською представницькою демократією, адже змушує депутатів та уряд іще на етапі розробки законопроекту враховувати як думки всіх партій у парламенті, так і суспільства загалом, аби уникнути невдачі на референдумі. Саме загроза проведення останнього (нім. Referendumsdrohung) змушує політиків постійно шукати компроміс у законодавчому процесі (консенсусна демократія) і стежити за чутливістю громадян до тих чи тих питань. Одначе, як свідчить статистика, близько 93% усіх законодавчих змін, ухвалених парламентом, не спричиняють факультативних референдумів.
Третім інструментом прямої демократії у Швейцарії виступає народна ініціатива, яка може стосуватися всього сущого під сонцем, однак не має права піддавати сумніву ті зобов’язання, які Берн узяв на себе за міжнародними угодами. Для ініціювання референдуму знизу необхідно зібрати 100 тис. підписів (2,5% електорату) впродовж 18 місяців, а його успіх має бути забезпечений подвійною більшістю серед виборців та кантонів. В основній своїй масі популярні ініціативи не доходять до етапу голосування й навіть у разі винесення питання на референдум успіх має в середньому тільки одна з десяти пропозицій. Федеральний парламент зобов’язаний обговорити народну ініціативу, рекомендувати чи відхилити її, запропонувавши взамін власні контрпропозиції, однак воля народу в цьому випадку є визначальною. Навіть тоді, коли ініціатива зазнає невдачі, влада бере її до уваги. Наприклад, провальне голосування за скасування армії в 1989 році змусило федеральний уряд у середині 1990-х провести реформу швейцарських збройних сил.
Звичайно, аж ніяк не кожен у Швейцарії може зібрати потрібну кількість підписів і провести успішну кампанію. Здебільшого це під силу структурованим політичним партіям, неурядовим організаціям, асоціаціям чи профспілкам (чи не кожен громадянин держави є членом якоїсь громадської організації) з їхніми арміями волонтерів та фінансовими ресурсами.