▪   Жанна Безп’ятчук

Шлях Сакартвело*

Фото: Давид Месхі
Системні реформи в Грузії розчистили руїни старої системи й зупинили інерцію пострадянщини. Сьогодні це єдиний такий прецедент на постсоюзних теренах
Матеріал друкованого видання
№ 31 (144)
від 29 липня, 2010

*Сакартвело – назва країни грузинською мовою

«Ось там, там, бачите, ще років десять тому вночі була тьма безпросвітна, – показують авторові цієї статті в гірську далечінь, де запалюються вечірні вогні. – Нічого не було видно, а тепер погляньте туди». Цей у недалекому минулому темний, а нині освітлений острів – Тбілісі, обриси якого окреслюються панорамно з балкона заміського будинку. 10–15 років тому в таку вечірню годину там помирали люди, можливо, десятки людей тільки тому, що швидка, яка приїжджала на виклик, не могла забезпечити елементарних речей: зробити кардіограму, використати електрошок. Не було електроенергії, газу, води. Після цих вечорів наставали ранки, коли батьки, збираючи дітей до школи, підігрівали їм чай на саморобних плитках, які було зручно розміщувати у ванній.

Після Революції троянд у грузинську владу прийшли ті, чия юність, студентська молодість припали саме на такі часи. Це покоління 30-річних, яке добре пам’ятає, як по проспекту Руставелі бігали різношерсті бандформування, як виходити на вулицю ввечері було реально небезпечно, а на балконах стареньких грузинських дерев’яних двоповерхівок тулилися голуби, перелякані пострілами, галасом, самим неспокоєм, що витав у повітрі. Нині над Тбілісі височіє телебашта, віднедавна яскраво й творчо ілюмінована. Місію її розмаїтих вогнів, як подейкують самі грузини, продумав сам Міхаіл Саакашвілі – створювати вічне свято над Тбілісі. Але сіль життя – це будні, в яких для підтримки позитивного настрою лише яскравих вогнів замало.

Точка опори

У цих буднях, як засвідчило опитування дослідницького центру GORBI 2009 року, найбільшими труднощами грузинів є безробіття: 51,9% респондентів назвали його найсерйознішою проблемою у своєму житті, 13,2% вважають такою політичну нестабільність, 10,2% – загальну дорожнечу, 7% – високі ціни на медичні послуги, 4,6% – погане керівництво й, нарешті, 0,2% (!) найбільшою проблемою Грузії визначили корупцію.

У Грузії, до речі, може здивувати те, як навіть не експерти, не політики і не журналісти, а прості люди розрізняють поняття вуличної та елітної корупції. На цю тему вони з вами можуть поговорити дуже кваліфіковано й пояснити: в країні реально подолано низову, зокрема вуличну, так звану п’ятиларову (ларі – грошова одиниця Грузії. – Ред.)  корупцію, натомість елітна є, хоча її, як завжди, дуже важко довести. Експерти ж виходять на ширший рівень узагальнень: за останні п’ять років країна стала найменш криміналізованою й корумпованою в регіоні. «Сьогодні в Грузії менше корупції, ніж, приміром, у Румунії чи Туреччині. Все це результат насамперед реформ поліції, освіти (введення державного тестування для випускників шкіл) та військового комісаріату», – розповідає Арчіл Абашидзе, експерт Кавказького інституту миру, демократії та роз­витку.

На постреволюційній хвилі команда Міхаіла Саакашвілі, яку, звісно, не оминули згодом ні зради, ні гучні скандали, ні будь-що інше, що додає політиці бруду, зробила головне – визначила точку опори, стоячи на якій можна перевернути світ. А якщо конкретніше – зламати хребет монструозної постсовкової системи. Така точка в бідній пострадянській країні – це жорстка комплексна боротьба з корупцією, що стає ключовим елементом цілого пакета паралельних реформ.

Грузія відмовилася від західної схеми-кліше: ухваліть антикорупційний закон і вико­нуйте його. Це все одно що сказати собі: треба мислити лише позитивно, а потім намагатися буквально реалізувати таку наївну установку в реальному житті. Це звучить мило, приміром, у Норвегії та апріорі безперспективно в пострадянській реальності. «Вам кажуть: ви маєте створити наглядовий орган, розробити стратегію, трансформувати її в план дій, ухвалити пакет антикорупційних законів. Як на мене, у нашому випадку це марно. Таке пропонують експерти з некорумпованих суспільств. Анатомія пострадянської корупції інша. Хоча все з перерахованого вище Грузія теж зробила. Передусім боротьба з корупцією має бути сутнісною основою будь-якої реформи», – розповідає головний радник прем’єр-міністра Ніколоза Гілаурі Вахтанг Лежава.

Сьогодні в анналах українських неурядових організацій, кафедр політології, держуправлінь припадають пилом товсті стоси якісної західної аналітики, в якій ідеться про те, як треба реформувати ті чи інші галузі України, як боротися з корупцією; на різних зустрічах і конференціях озвучуються філігранні презентації західних експертів. І що далі?.. Нічого. Отже, Грузія пішла іншим шляхом, відсунувши ці запилюжені стоси вбік і почавши реально діяти. А для цього потрібні були дуже сильна, навіть агресивна політична воля й певний рівень мислення правлячої еліти.

Без ліцензій для щурів

За кілька років у країні реально мінімізували державне регулювання всіх сфер життя, що є одним зі стовпів антикорупційної війни. Так, було скасовано 84% ліцензій і дозволів, які до того видавала держава: з 300 ліцензій залишили 86, із 600 дозволів – 50. Раптом з’ясувалося, що можна чудово обійтися без санітарної інспекції та технічного огляду приватних автомобілів, як, до речі, і без державної інспекції регулювання цін. Усі вони були ліквідовані. На світ білий випливли різні абсурдні види ліцензування, що непомітно, але добре приживалися в спертому повітрі держмашини, як-от ліцензія на боротьбу з гризунами. Було встановлено єдині правила та терміни видачі ліцензій (30 днів) і дозволів (20 днів). На черзі скасування ще 37 ліцензій.

Паралельно з цим цілковито оздоровили податкову систему країни. У 2003 році в Грузії було 26 видів податків, у 2010-му їх лишилося шість: податок на прибуток фізичних осіб, корпоративний, ПДВ, податок на власність, мито й акциз. Було оголошено амністію за ухилення від сплати податків до 2004 року. І, нарешті, найцікавіше – торік скасували соціальний податок, а податок на доходи фізосіб зменшили до 20%. І взагалі країна відмовилася від прогресивного оподаткування. Можна по-різному ставитися до такої податкової лібералізації. Наприклад, говорити про те, що це вибиває з рук уряду ресурси для реалізації соціальних програм. Але достатньо навести один промовистий факт: у той час як податкові ставки різко зменшувалися, дохідна частина бюджету країни стабільно зростала, що, однак, було б не можливим без паралельного збільшення припливу інвестицій.


Сьогодні грузинська економіка одна з найвідкритіших у світі, вона лідирує в різних рейтингах щодо сприятливої атмосфери ведення бізнесу. Умови реєстрації підприємств для нерезидентів нічим не відрізняються від установлених для резидентів. Для іноземців не обмежене право власності на міську нерухомість, землю (починаючи з літа 2010 року навіть на землю сільськогосподарського призначення), на фінансові інститути. Іноземні громадяни можуть просто приїхати й працювати без дозволів на роботу, без обмежень на право репатріації капіталу. Паралельно в Грузії було скасовано квоти на імпорт/експорт, встановлено нульовий митний тариф на імпорт 90% товарів. Починаючи з 2003 року в маленькій країні приватизовано близько 4 тис. об’єктів на загальну суму $1,38 млрд.

До приходу Міхаіла Саакашвілі до влади грузинський бюджет становив 700–800 млн ларі ($380–434 млн). За шість років він сягнув 7–8 млрд ларі ($3,8–4,34 млрд), тобто йдеться про десятиразове (!) його зростання. Це, до речі, визнають як персональну заслугу президента навіть непримиренні опозиціонери. Грузинська економіка вийшла з тіні. Це не таке розкуте існування в абсолютній транспарентності, як, приміром, у Норвегії, де всі розраховуються картками, а дорогі магазини й супермаркети ніколи не стоять пусткою. Ні, грузини розраховуються готівкою, ретельно рахують дрібні ларі, у їхніх супермаркетах немає євроремонтів. Це вихід із тіні на світло соціально бідної країни. До того ж війна 2008-го заморозила її життя щонайменше на рік. Таким чином, з одного боку, можна вибрати добробут, що тримається на тіньовій економіці та недешевих кредитах МВФ, з іншого – скромність, розраховуючи на поступове поліпшення стандартів життя, що буде довготерміновим, але тривалим ефектом болісних системних реформ. Перший варіант – це забіг на коротку дистанцію, другий – на довгу. Чинний грузинський уряд Ніколоза Гілаурі, до речі, відмовився від ідеї скористатися в умовах кризи допомогою МВФ. «Коли в країні проводяться складні реформи, потрібна соціальна анестезія. Її в Грузії бракує, тому ці реформи такі болючі. Тому в нашій країні ще досі є ті, хто вважає відновлення СРСР благом. Люди не знають, що робити зі свободою. Молодій владі не довіряють. А я своєму старому радянському поколінню не довіряю», – пояснює Александр Ронделі, президент Грузинської фундації стратегічних та міжнародних досліджень.

Грузинська влада пробує вирівнювати соціальні дисбаланси країни структурними, а не соціально-популістськими інструментами. Цьому мають сприяти нові економічні зони в Поті та Кутаїсі, що становлять, однак, не більш як 1% економіки країни. Їхній основний вплив – створення нових робочих місць. Цьому мають сприяти децентралізація і перенесення держустанов зі столиці в регіони. Приміром, головну станцію реєстрації автомобілів, де, до речі, вся ця формальна процедура займає 15 хв, розташували в Руставі, маленькому індустріальному містечку біля Тбілісі. Планується перенести, принаймні частково, парламент із Тбілісі в Кутаїсі. Конституційний суд було переведено з Тбілісі до Батумі. Збудовано швидкісний автобан у напрямку до Чорного моря, нові дороги до районів компактного проживання вірменських громад. Це створює нові можливості, стимулює інфраструктуру й інтегрує країну.  

Силует змін у вікні

Якщо люди й не знають, що робити зі свободою, нові можливості вмотивують їх адаптовуватися. У країні докорінно лібералі­зували, демократизували процес реєстрації бізнесу та власності. Ось уже шість років у Грузії діє Національне агентство публічного реєстру власності й бізнесу (англійська абревіатура NAPR. – Ред.), де земельну ділянку можна оформи­ти за чотири дні, а від початку цього року ще й відкрити підприємство за один день. Реєстрацію бізнесу з Податкової інспекції було переведено до NAPR, що на практиці означає збільшення локальних центрів реєстрації (раніше було 11 по всій країні, а нині – 68 плюс 300 уповноважених на це фірм) та уніфікацію процедури. В основі обох реєстраційних процедур лежить принцип «єдиного вікна». Людина приносить усі потрібні документи в один із сервіс-центрів, розташованих по всій країні; отримавши свій номерок, підходить до віконця й віддає документи. Цим її обов’язкова взаємодія з представниками державної установи, що приймає рішення, фактично обмежуються: жодних чиновницьких кабінетів, мінімум бюрократії, а отже, усунення відпрацьованих хабарницьких схем. Документи, які подаються в агентство, не потрібно затверджувати в нотаріуса (за винятком процедур оформлення спадщини та шлюбного контра­к­ту), що теж спрощує і здешевлює процедуру. Вони скануються й передаються державному реєстратору. Виписку з реєстру можна отримати й у віконці, і через спеціальний термінал, і через електронну книгу, яку обслуговують чергові працівниці, і через інтернет. «Ось бачите, за дві хвилини маю довідку про реєстрацію. А за Союзу треба було місяць бігати, щоб це зробити», – розповідає літній чоловік, щойно отримавши свій документ зі спеціальною голограмою за допомогою термінала, розташованого у Тбіліському відділенні NAPR. У найближчих планах агентства – використовувати банкомати як термінали для видачі виписок із реєстру, що зробить процедуру ще оперативнішою.

На виписках із реєстру немає печаток і підписів – лише голограма. Директор NAPR Сосо Цикаришвілі зазначає, що саме тоді, коли використовувалися печатки та письмові підписи, документи підробляли. Нині ж підробок майже немає, зокрема й завдяки тому, що основна інформація про зареєстровану власність чи бізнес доступна через інтернет, постійно оновлюється електронний архів реєстру, з якого можна отримати дані про майно іншого громадянина чи юридичної особи. Останній принцип – це родзинка всієї реєстраційної системи. Якщо ви маєте намір купити чийсь будинок, то перед тим можете замовити в електронному архіві потрібну інформацію про його стан: чи не перебуває він під арештом, заставою, хто є власником тощо. Цікаво, що більшу частину програмного забезпечення, що вдихає життя в систему NAPR, грузинські програмісти створили самостійно.

«Моя зарплата нижча, ніж у наших програмістів, бо якщо я піду з посади, цей механізм успішно функціонуватиме й без мене. А програмісти – це його інтелект і мозок», – розповідає Цикаришвілі. Цікаво, що документообіг усередині агентства здійснюється також в електронній формі. Взагалі сьогодні Грузія пішла далеко вперед від України у впровадженні ідеї електронного врядування в життя (e-government). В електронну форму переводяться нотаріальний реєстр, рішення судових виконавців, старий радянський технічний архів власності, що був переданий NAPR. Система e-government розвивається на всіх рівнях. Цього року кожному першокласникові грузинський уряд пообіцяв подарувати по ноутбуку, на якому зберігатимуться його перші підручники, щоденники і звідки діти матимуть доступ до інтернету.

А ось згадане вище переведення в електронну форму тех­архіву радянських часів складніше й ресурсозатратніше за всі інші елементи електронних інновацій. Ідеться про тисячі товстих запилених томів документів щодо земель та будинків, складених російською мовою з радянськими печатками. У Литві, приміром, обмежилися створенням електронної бази даних, отриманих із таких документів. У Грузії пішли далі: радянська документація сканується, завдяки чому укомплектовується її повноцінний електронний архів. На сьогодні відскановано до 60% архіву, на що вже витрачено близько трьох років. Маленькій Грузії для цієї справи знадобилися один дорогий бук-сканер, що працює з товстими  старими томами, і понад 100 стандартних. Приблизна вартість першого – $20 тис. Стандартні коштують приблизно $1500 кожен. Можна на око підрахувати, скільки сканерів потрібно було б такій великій країні, як Україна. Є інші варіанти: у Швеції, наприклад, для такої мети придбали один мегасканер за €200 тис., який за один робочий день обробляє 80 тис. сторінок з обох боків. Вартість виступів деяких українських виконавців на конкурсі Євробачення, яким допомагала держава, була вищою за ціну такого сканера, функція якого – перетворити паперовий хаос непідвладних людському контролю архівів на порядок, у межах якого буде легко жити всім у країні. Ось, до речі, з чого й починається справжній порядок.  

Історія успіху

Та якщо ви запитаєте грузинів, що було найуспішнішою інновацією чинної влади, то вони насамперед згадають не NAPR, а реформу поліції – запровадження патрулів замість радянської ДАІ. «Одного дня ми просто взяли й ліквідували Державну автоінспекцію. І що побачили? Протягом наступних трьох місяців кількість аварій на грузинських дорогах не зросла. Чому? Бо ДАІ й не переймалася безпекою руху», – констатує Вахтанг Лежава. Патрульна поліція створювалася з нуля, здебільшого за рахунок нових, молодих кадрів. Її ідея доволі проста: певна територія поділяється на окремі сектори, кожен із яких закріплюється за конкретним патрулем. Йому заборонено тривалий час стояти на місці – він має постійно рухатися. Буквально за перші 15 хв перебування на грузинській землі ви гарантовано побачите червоно-сині кольори поліцейського патруля. Вони зустрічатимуться часто й повсюдно. На машинах встановлені камери спостереження.

Останні справді ввічливі, доброзичливі, дехто непогано говорить англійською. У цьому неважко пересвідчитися. Деякі їхні функції для пострадянської каральної за своїм духом міліції здавалися б просто дивними. Так, у Грузії скасували витверезники. Поліцейські зобов’­язані відвезти п’яну людину додому. Зупинивши автівку, саме вони мають підійти до водія, а не навпаки. Корінні тбілісці розповідають, що з часів уведення патрулів у столиці майже не крадуть автомобілів. П’ять років тому стабільно зникало до десяти автівок щодня. Сьогодні, кажуть, можна лишити свого залізного коня відчиненим – це не підвищує імовірності його викрадення. Ще розповідають, що коли викликати поліцію, то вона справді приїде за 5 хв, на що в дореформеній Грузії ніхто б не розраховував.

Феміда на службі в системи

Проте саме в правоохоронній системі Грузії можна розгледіти як найбільшу історію успіху, так і найбільшу ваду доби Саакашвілі. Всі експерти й опозиція наголошують на тому самому: влада цілковито контролює судову систему країни. «Сьогодні суди підпорядковані владі, як це було в радянські часи. Взагалі ж після Революції троянд судові рішення, що не влаштовують владу, просто не ухвалюються. Коли Грузію не прийняли до НАТО на саміті в Бухаресті, їй закинули саме це. Тоді від нашої країни вимагали демократизації правосуддя», – розповідає політолог Рамаз Сакварелідзе. Відправивши стару суддівську гвардію на відпочинок, влада привела в правосуддя нове, молоде покоління фахівців, якими вона легко може керувати. «Коли проводять агресивні реформи, суди спроможні «заважати» владі приймати рішення. Це з одного боку. А з іншого – сьогодні в Грузії просто немає кваліфікованих суддів. Тих, хто працював за Шеварднадзе, звільнили, а нових за кілька років не підготуєш», – констатує Арчіл Абашидзе.

Розпорошена на низку дрібних партій позапарламентська опозиція наголошує на тому, що в переповнених грузинських тюрмах сьогодні відбувають строки політичні в’язні. Офіційна влада це заперечує, наводячи факти зв’язків засуджених людей з організованою злочинністю, їхніх зловживань, корумпованості. Гучні арешти високопосадовців у 2007 році розпалили це вогнище. Тоді заарештували мера Поті Давіда Кантарію, губернатора регіону Шида-Картлі Міхаіла Карелі, міністра оборони, в минулому близького соратника президента Саакашвілі, Іраклія Окруашвілі, який знайшов політичний притулок у Франції.    

Тим часом реформи у правосудді тривають. Цієї осені запрацює новий Кримінальний суд, побудований за західною моделлю. Він дуже відрізнятиметься від радянських зразків кримінального судочинства. Збільшено повноваження адвоката, який представляє права підсудного. Він матиме ті самі права, що й прокурор, зокрема точно такий самий доступ до документів. Також запроваджується суд присяжних, хоч у такій маленькій країні, де всі всіх знають, це вкрай важко. У Грузії, як і в Україні, люди досі відділяють одне від одного закон і соціальну справедливість. Грузинські реформатори прагнуть об’єднати ці дві категорії в одне ціле.

Цікаво, що реставраторами ситуативної справедливості, яка існувала автономно від безсилих законів слабкої держави, у дореформеній Грузії виступали всемогутні злодії в законі. Так, опитування, проведене в грузинських середніх школах 2003 року, засвідчило, що 75% хлопців хотіли стати злодіями в законі, а 95% дівчат – вийти за них заміж. Нині, як стверджують правоохоронці, злодіїв у законі в країні не лишилося взагалі. Отже, у цій війні перемога на боці режиму Саакашвілі. Раніше навіть у в’язницях такі люди були привілейованою кастою, на яку працювала решта ув’язнених. Сьогодні ж там їх відокремили від інших, змусили самостійно прибирати свої камери й ходити в тюремні бібліотеки. До речі, на журнальних столиках у приймальнях МВС ви не знайдете глянцевих журналів, традиційної розваги знудьгованих відвідувачів. Там лежать історичні енциклопедії.

Найсвіжіша ж грузинська реформа – конституційна. Спеціальна державна комісія затвердила проект нової Конституції Грузії, за яким більшість повноважень президента переходять до прем’єра. А це може означати, що Міхаіл Саакашвілі готує правові передумови для того, щоб залишитися при владі як голова уряду після 2013 року, коли спливе його останній президентський термін. Це стало б фактичною копією путінської моделі передачі влади.

Сто відмінностей

Ось такою є неповна палітра грузинських реформ доби Міхаіла Саакашвілі, які критики вважають гарячковими й поверховими, а Європа називає грузинським дивом. Тепер порівняйте, який зміст у саме поняття «реформа» вкладають нинішні українські можновладці та до якої інтерпретації цього феномену нас привчили. І знайдіть одразу щонайменше 100 відмінностей.

[2012]


Термінальна швидкість. За пару хвилин ця машина видасть документ про реєстрацію власності


Автостанція в Руставі. Завдяки прозорості процедур реєстрації автівок та дешевому розмитненню грузинські автопослуги популярні серед вірмен. Як наслідок, Вірменією гасає все більше автівок із грузинськими номерами

 



Корисне й красиве. Поліцейський патруль і міст Миру в Тбілісі — два символи нового часу

Акваріум. Стіни нових поліцейських дільниць в Грузії зроблені з прозорого скла

 
Як реформували Грузію

Листопад 2003 року
В Грузії відбувається мирна революція троянд.

1 червня 2004 року
Створено Національне агентство публічного реєстру, що, починаючи з 2010 року, здійснює реєстрацію власності й бізнесу за принципом «єдиного вікна».

2004 рік
У Грузії ліквідували ДАІ, на вулицях грузинських міст з'явилися поліцейські патрулі.

2004–2009 роки
В Грузії арештовано близько 450 високопосадовців за звинуваченнями в корупції. Кількість державних службовців скорочена вдвічі.

Січень 2006 року
Починає функціонувати автономна державна інституція Громадянський реєстр. Визначені чіткі терміни видачі всіх видів посвідчень.

2005–2007 роки
В рейтингу легкості започаткування бізнесу Грузія перемістилася з 59-го на 10-те місце.

8–12 серпня 2008 року  Грузинсько-російська п'ятиденна війна.

2009–2010 роки
По всій Грузії побудовані прозорі поліцейські дільниці зі скляними стінами, крізь які будь-хто з вулиці може спостерігати за роботою поліції.