Тиждень.ua
Новини Політика Економіка Світ Суспільство Культура Історія Подорожі Авто Спецтеми Війна Колонки Архів журнал «Український тиждень» Передплата Пошук Галерея Інфографіка Відео Прес-релізи Приватна урбаністика
28 червня, 2013   ▪   Сергій Грабовський   ▪   Версія для друку

Конституційна творчість доби Української революції

Український конституціоналізм не починається 28 червня 1996 року. Він має тривалу та небуденну історію, на деякі сторінки якої мало хто, крім нечисленних дослідників, звертає увагу. Не будемо занурюватися у давнину, хоча й там є чимало цікавого, – звернімо увагу на часи Української революції, на творені в 1917–1920 роках конституційні акти та їхні норми.
Конституційна творчість доби Української революції

Першими документами конституційного рівня та характеру в ті роки стали Універсали Центральної Ради. Сьогодні вже стало ледь не традицією лаяти, часом на всі заставки, цей найвищий представницький орган українського народу, але ж не забуваймо про півтора століття бездержавності, навіть у вигляді автономних утворень, якими були Гетьманщина та Запорозька Січ. І про відсутність у Російській імперії загального виборчого права та реального парламентаризму (новопостала Державна Дума спробувала 1907 року стати ним, але зусиллями Миколи ІІ та Петра Столипіна перетворилася на типовий «декоративний парламент», більшість членів якого обирали кілька відсотків населення – головним чином великороси). Отже, потрібно враховувати, що Центральна Рада була просто-таки приречена на ілюзії, прорахунки, помилки та постійне запізнення за плином подій – ясна річ, їх могло би бути менше, але не забуваймо і про зроблене чи бодай публічно маніфестоване нею.

Отже, чотири Універсали Центральної Ради.

Слово «універсал» для позначення основних актів Ради з’явилося не випадково. Це поняття мало вже певну традицію використання в українській державотворчій думці. В Україні XVІ–XVIIІ століть цим словом називали розпорядчі документи влади, які видавали королі та сейми Речі Посполитої, а також козацькі гетьмани. Ці акти стосувалися важливих військових, адміністративно-управлінських і земельних питань; гетьманські універсали проголошували в церквах і на торгових майданах, розсилали по полках, а в копіях – і по сотнях. Тому Центральна Рада закономірно підхопила давню українську традицію, використовуючи її для своєї легітимізації.

23 червня (тут і далі – за новим стилем) 1917 року з’явився І Універсал Центральної Ради. У ньому знайшла втілення передусім ідея ліберального й соціал-демократичного напрямів в українському національно-визвольному процесі, тобто лінія на «автономізм». Україна мала не поривати державних стосунків з метрополією, а обмежитися лише правом національно-державної автономії: «Хай Україна буде вільною. Не одділяючись від усієї Росії, не розриваючи з державою російською, хай народ український на своїй землі має право сам порядкувати своїм життям. Хай порядок і лад на Вкраїні дають вибрані вселюдним, рівним, прямим і тайним голосуванням Всенародні Українські Збори (Сойм). Всі закони, що повинні дати той лад тут у нас, на Вкраїні, мають право видавати тільки наші Українські Збори». Перед цим Тимчасовий уряд Росії визнав, видавши окремий акт, право українців на автономію. Та замість негайного вирішення проблеми російські демократи посилалися на майбутні Установчі збори, які повинні були вирішити, разом з іншими, і проблеми автономного устрою України. Тим самим Тимчасовий уряд фактично склав із себе відповідальність за ситуацію в Україні, і Раді, на яку тиснули «низи», особливо українці-фронтовики, не залишалося нічого іншого, як сповістити всіх громадян про те, що «одні будемо творити наше життя», бо, мовляв, «Тимчасове Російське Правительство одкинуло всі наші домагання, одпихнуло простягнену руку українського народу».

У розвиток позиції, задекларованої в І Універсалі та інших документах, Рада 28 червня на закритому засіданні сформувала Генеральний Секретаріат – орган виконавчої влади, фактично уряд створюваної автономії.

Наслідком складних переговорів Тимчасового уряду з Центральною Радою стає поява 16 липня 1917 року ІІ Універсалу, який багато в чому продовжує автономістську лінію попереднього, водночас вносячи деякі корективи у стратегію дій українського руху: «Ми, Центральна Українська Рада, стоячи, як все, за тим, щоб не відривати України від Росії та щоб разом з усима її народами змагати до піднесення й розвитку цілої Росії та до єдности її демократичних сил, з задоволенням приймаємо заклик правительства до єдности й сповіщаємо всіх громадян України, що вибрана українським народом через його революційні організації Центральна Українська Рада незабаром буде доповнена на справедливих основах представниками інших народностей, які живуть на Україні, через їхні революційні організації, і тоді буде тим єдиним найвищим органом революційної демократії України, що заступатиме інтереси цілого населення нашого краю». Проте разом із кроком до перетворення Ради на парламент автономії тут є і крок назад: «Ми рішуче відкидаємо спроби самочинного здійснювання автономії України до Всеросійських Установчих Зборів». Універсал містить також важливі положення щодо самоврядування краю, вдосконалення Генерального Секретаріату та формування національних частин українського війська – тобто фактично те, що в попередніх рядках документа «рішуче відкидається».

Читайте також: Як Центральна Рада втратила шанс створити українське військо

Мала Рада Центральної Ради 29 липня підготувала як основу компромісу з Тимчасовим урядом щодо діяльності влади в краї Статут Вищого Управління України. Однак Тимчасовий уряд після нетривалого розгляду відкинув цей Статут, не затвердивши, і натомість видав «Тимчасову інструкцію для Генерального Секретаріату» (17 серпня 1917 р.). Цей акт суттєво обмежував самоврядування України, тим більше, що діяльність Генерального Секретаріату обмежувалася п’ятьма губерніями. Проте, попри всі обмеження, справи життя України за цим актом не могли бути вирішені поза реґіональними представницькими та виконавчими структурами: «Генеральний Секретаріат розглядає і подає на затвердження Тимчасового уряду проекти, що торкаються життя краю і його врядування. Проекти ці можуть бути перед поданням їх Тимчасовому уряду внесені на обговорення Центральної Ради… Уповноваження Тимчасового уряду по справах місцевого управління… здійснюється через генеральних секретарів». А щодо території, то документ відкривав можливість поширення української автономії й на інші землі – «на інші губернії, чи частини їх, в тім разі, як утворені в цих губерніях на основі постанови Тимчасового уряду земські інституції висловляться за бажаність такого поширення». Оскільки цей акт повністю легітимізував діяльність органів українського самоврядування, Володимир Винниченко поціновував його як першу діючу українську Конституцію. Справді, «тимчасова інструкція» (використовуючи сучасну термінологію) була конституційним законом, але не ухваленим вищим представницьким органом України, а накинутим «згори», і в цьому сенсі вона не відрізнялася від пізніших більшовицьких конституцій радянської України.

Після того, як у Петрограді стався більшовицький переворот, Центральна Рада 20 листопада у третьому Універсалі проголошує Українську Народну Республіку. Ця республіка, згідно з Універсалом, має перебувати у федеративному зв’язку з іншими державними утвореннями на території колишньої Російської імперії у федерації «рівних і вільних народів». У документі окреслено близькі до сучасних державні кордони України і зазначено, що «остаточне визначення границь Української Народної Республіки, як щодо прилучення частин Курщини, Холмщини, Вороніжчини, так і суміжних губерній і областей, де більшість населення українська, має бути встановлене по згоді зорганізованої волі народів». Цим спростовується вельми популярний серед сучасних російських політиків, публіцистів і навіть істориків міф про те, що українські кордони свавільно провів Сталін (варіанти: Ленін, Троцький, більшовики). Насправді ці кордони окреслила Центральна Рада як вищий представницький орган українського народу.

У ІІІ Універсалі велику увагу присвячено соціально-економічним питанням і проблемам державного будівництва. Тут задекларовано земельну реформу, в основі якої – скасування приватної власності «на землі поміщицькі й інші землі нетрудових хазяйств сільсько-господарського значення, а також на удільні, манастирські, кабінетські та церковні землі», та восьмигодинний робочий день на всіх підприємствах. У документі також проголошено судову реформу та конкретизовано вирішення національного питання через запровадження «національно-персональної автономії» для нацменшин. Водночас Рада вирішила, що на території УНР залишаються чинними ті закони Російської республіки, які не суперечать Універсалам, законам і постановам ЦР та розпорядженням Генерального Секретаріату. Цим Універсали офіційно було піднесено до рівня найвищих державно-правових документів.

І нарешті, Центральна Рада лише після розгону більшовиками Всеросійських Установчих Зборів і масової інтервенції червоних загонів, у момент, коли ворожа армія штурмувала Київ, у IV Універсалі від 22 січня 1918 року проголосила Україну «самостійною, від нікого не залежною, вільною, суверенною Державою Українського Народу». Цей документ підтвердив усі демократичні права та свободи, проголошені попередніми Універсалами, але тепер уже для громадян незалежної держави. За всіма національними меншинами закон від того ж 22 січня визначав право національно-персональної автономії. Генеральний Секретаріат перетворювався на Раду Народних Міністрів. Універсал закликав громадян суверенної держави «стояти непохитно на сторожі добутої свободи й прав нашого народу й усіма силами боронити свою долю від усіх ворогів селянсько-робітничої Української Республіки», попри тяжкі політичні обставини, провести вибори до Українських Установчих Зборів і подбати про створення Конституції.

29 квітня 1918 року Центральна Рада в останній день свого існування, під час перевороту, який привів до влади гетьмана Павла Скоропадського, встигла ухвалити Конституцію (Статут про Державний устрій, права і вільності УНР). Перше, що впадає у вічі під час читання цього документа, – УНР було задумано як парламентську республіку, де, власне, посада президента була відсутня. Президентські функції виконував голова парламенту: «Голова Всенародних Зборів… іменем Республіки сповняє всі чинності, зв’язані із представництвом Республіки». Можливо, це не найкраща політична конструкція, але президентський авторитаризм у такій системі неможливий. Як і авторитаризм урядовий: Рада Народних Міністрів мала перебувати під реальним контролем парламенту. А останній обирали партійно-пропорційними виборами, і він був постійно підзвітний електорату: у будь-який момент на вимогу трьох мільйонів виборців (на той час – приблизно однієї п’ятої частини виборців УНР) Всенародні Збори можна було розпустити.

Набагато демократичнішим, порівняно із сучасним, видавався порядок внесення на розгляд депутатів законопроектів: це могли робити президія Всенародних Зборів, окремі фракції, групи депутатів (по 30 і більше), уряд УНР, органи місцевого самоврядування (які представляють не менш як 100 тисяч виборців) і безпосередньо виборці – також щонайменше 100 тисяч, що мало б підтверджуватися їхніми підписами.

До речі, число депутатів Всенародних Зборів не взяли зі стелі, як зараз (450 депутатів Верховної Ради – як подейкують, за кількістю стільців, які були в залі засідань на момент напівдемократичних виборів 1990 року): один депутат представляв приблизно 100 тисяч людей. Голова Центральної Ради Михайло Грушевський відстоював трохи іншу норму – один депутат від 60 тисяч виборців, але з ним не погодилися.

Конституція УНР містила дуже широкі права та повноваження місцевого самоврядування. Власне, у Конституції УНР місцеве самоврядування постає як одна із самостійних гілок влади. Подібні положення з’явилися тільки зараз у конституціях, скажімо, скандинавських країн, які мають справді зразкову демократію. УНР мала будуватися зовсім інакше, аніж сучасна Україна, – не згори донизу, на засадах «президентської вертикалі», а знизу догори.

Конституція закладала основи земельного устрою УНР, віддаючи безпосередню місцеву владу радам і управам громад, волостей і земель.

Михайло Грушевський пропонував поділ держави на 30 земель, а три міста – Київ, Харків і Одеса – виокремлювали у спеціальні округи з приміськими територіями.

Конституція УНР передбачала, що зміни до Основного Закону не можна впроваджувати впродовж терміну повноважень одного складу парламенту; їх неодмінно мав підтвердити наступний склад Всенародних Зборів, і тільки тоді ці зміни набрали б чинності. Порівняймо це з тим, що наразі збирається зробити команда Віктора Януковича…

Нарешті, за Конституцією УНР величезну роль мала судова гілка влади, яка була єдиним незалежним арбітром у відносинах між громадянами, місцевим самоврядуванням і державною владою в особі Всенародних Зборів і Ради Народних Міністрів. Водночас для всіх громадян, включно з парламентаріями та міністрами, мав діяти один і той самий суд (хоча для депутатів і урядовців й існувала особлива процедура передачі їхніх справ до цього суду). Суд також мав перевіряти і правочинність виборів до Всенародних Зборів.

А ще Конституція УНР проголошувала рівні виборчі права жінок і чоловіків. Згадаймо, що поправку до Конституції США, яка надала жінкам виборче права, було ухвалено тільки 1920 року.

Загалом, оцінюючи Конституцію УНР з прагматичного погляду, варто зауважити, що в неї не було шансів на реалізацію. Україна мала стати класичною парламентською республікою зі складною системою політичних змагань у парламенті, з широким місцевим самоврядуванням, яке могло ігнорувати постанови центральної влади, що за кризових, ба більше, воєнних умов неприпустимо. З іншого боку, хоча Основний Закон УНР так і не було запроваджено, він засвідчив високий рівень тодішньої української конституційної думки – можливо, багато в чому романтичної, абстрактної, але скерованої на осягнення найпередовіших світових демократичних норм.

Як уже було сказано, того самого дня, коли Центральна Рада ухвалила Конституцію УНР, у Києві стався державний переворот. До влади прийшов генерал Павло Скоропадський, якого конституційні норми його попередників не надто обтяжували. Задля легітимізації нової влади було проведено з’їзд хліборобів-землевласників. Майже шість з половиною делегатів від восьми українських губерній виступили за відновлення приватної власності (передусім на землю) та утворення сильної й ефективної влади. Гетьманом всієї України одностайно обрали Скоропадського. Цього ж дня було оприлюднено «Грамоту для всього Українського Народу» та «Закони про тимчасовий державний устрій України».

Читайте також: Центральна Рада: початок шляху

«Закони про тимчасовий державний устрій України» стали фактично конституційним актом, який регулював принципи організації державного життя гетьманської держави. Аж до скликання сойму (термін якого не було визначено) гетьман мав виключну повноту влади. Він ухвалював закони, призначав Отамана Ради Міністрів, затверджував кабінет, був «Верховним Воєводою Української Армії і Фльоти», відав закордонними справами, скасовував судові вироки і здійснював помилування. Фактично йдеться про майже необмеженого законами монарха (власне, він сам вирішував, яке законодавче обмеження своїх дій затвердити). Провідною вірою в Україні визнавалося православ’я, а іншим конфесіям надавалося право вільного відправлення своєї віри. Окреслювалися основні права та обов’язки українських козаків і громадян (статус і перших, й останніх мав визначати спеціальний закон). Власність та оселя визнавалися недоторканними, відчуження приватної власності ставало можливе лише за відповідну плату. Окремий розділ було присвячено ролі законів в Українській державі: «Сила закону, без виключення, обов'язкова для всіх українських підданих і чужинців в Українській Державі перебуваючих». На сторожі законів мав стояти Генеральний Суд. Цей документ, на відміну від Конституції УНР, був чинним – аж до зречення гетьмана у грудні 1918 року.

Після падіння гетьманської Української держави відновлюється УНР, але в ній не діє її Основний Закон і не працює Центральна Рада; реальну владу зосереджує у своїх руках Директорія. Водночас відновлюється практика видання Універсалів. Так, Універсалом Директорія Української Народної Республіки 22 січня 1919 року оповістила про об’єднання Заходу та Сходу країни: «3-го січня 1919 року в м. Станіславові Українська Національна Рада Західної Української Народньої Республіки, як виразник волі всіх українців Австрійської імперії і як найвищий їхній законодавчий чинник торжественно проголосила злуку Західньої Української Народньої Республіки з Надніпрянською Українською Республікою в одноцільну суверенну Народню Республіку… Однині народ українській, визволений могутнім поривом своїх власних сил, має змогу об’єднаними зусиллями всіх своїх синів будувати нероздільну самостійну Державу Українську на благо і щастя всього її трудового люду».

Був ще й Універсал Конгресу трудового народу від 28 січня 1919 року. Його ухвалили за лічені дні до захоплення Києва більшовиками. Ішлося в ньому про основи політичного й соціально-економічного ладу в УНР. Однак він так само залишився нереалізованим, бо в цей час влада Директорії збігалася, наче шагренева шкіра, й упродовж 1919 року, за винятком літа, обмежувалася, власне, кількома десятками повітів Поділля і Волині.

А на Західній Україні після «листопадового зриву», внаслідок якого влада у найбільших населених пунктах Східної Галичини, крім Львова, перейшла до рук Національної Ради, 9 листопада було проголошено утворення Західно-Української Народної Республіки (ЗУНР). 13 листопада було схвалено Тимчасовий Основний Закон ЗУНР, що визначав межі республіки, її органи влади, герб і прапор. До скликання Сойму влада належала Українській Національній Раді, яка обрала Президентом Євгена Петрушевича та створила уряд на чолі з Костем Левицьким.

Цим процеси конституційної творчості під час Української революції не обмежилися. У Кам’янці-Подільському на межі 1919–1920 років було створено Всеукраїнську національну раду – консультативний орган при Директорії та головному отамані Симоні Петлюрі (який на той час зосередив у своїх руках фактично диктаторську владу). У цій Раді спільно працювали політики та громадські діячі Наддніпрянщини та Галичини; одним з їхніх напрацювань став проект Основного державного закону УНР, розроблений протягом 1920 року з ініціативи Всеукраїнської Національної Ради (своєрідного тимчасового парламенту). Хоча в артикулі I проекту й зазначено, що «Українська Держава є самостійною та незалежною державою з демократично-республіканським, на основі парляментаризму, устроєм», на практиці ключовою постаттю мав стати Голова Держави (в артикулі 151 проекту зазначалося, що на перехідний період Головою Держави є Симон Петлюра). Основний державний закон включав певні федералістські моменти державного устрою, забезпечував громадянам широкий спектр політичних прав і детально регламентував діяльність різних гілок влади.

Всеукраїнська національна рада підготувала й ухвалені 12 листопада 1920 року Закон про тимчасове верховне правління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці та Закон про Державну Народну Раду, які систематизували попередні акти та становили правову основу подальших дій з державотворення. Однак невдовзі ці дії було перервано внаслідок перемоги більшовиків на Східній Україні та ігнорування українського питання державами-переможницями в Першій світовій війні.

Таким чином, хоча процеси творення конституційних засад державного життя під час Української революції й не завершилися втіленням цих засад у тривалу практику, але вони й нині дають нам певні орієнтири та уроки.


Матеріали за темою:

Реклама
Новини за темою
Останні публікації згорнути
Новини партнерів 24tv.ua
Новини партнерів RedTram
Зворотний зв'язок
Тиждень дуже цінує думки своїх читачів і намагається враховувати їхню думку. Відгуки, коментарі і просто враження від прочитаного матеріалу ви можете надіслати за допомогою системи зворотнього зв 'язку. Редакція сайту обіцяє уважно вивчати ваші повідомлення — найцікавіші з них ми публікуватимемо у спеціальних статтях. Дякуємо за увагу та співпрацю.
 
©2007-2016 Тиждень.ua
Передрук або будь-яке інше комерційне використання сайту можливе лише з дозволу редакції.
RSS
Interfax

Будь-яке копiювання, публiкацiя, передрук чи наступне поширення iнформацiї, що мiстить посилання на "Iнтерфакс-Україна", суворо забороняється. Передрук, копіювання або відтворення інформації, яка містить посилання на агентство "Українські Новини", в будь-якому вигляді суворо заборонено