Тиждень.ua
Новини Політика Економіка Світ Суспільство Культура Історія Подорожі Авто Спецтеми Війна Колонки Архів журнал «Український тиждень» Передплата Пошук Галерея Інфографіка Відео Прес-релізи Приватна урбаністика
6 вересня, 2016   ▪   Олександр Крамар   ▪   Версія для друку

Тягар радянського атавізму

Дедалі помітніша невідповідність між конституційним обов’язком держави фінансувати «безоплатну освіту» та її неспроможністю робити це на належному рівні загрожує країні катастрофою
Матеріал друкованого видання
№ 35 (459)
від 31 серпня, 2016
Тягар радянського атавізму

Нещодавно в сусідній Росії хвилю обурення викликала відповідь тамтешнього прем’єр-міністра на запитання про низький рівень оплати праці в освіті, зокрема й порівняно з іншими сферами зайнятості, навіть у державному секторі. Він завершив тим, що освіта — це покликання, а якщо є бажання заробляти гроші, то потрібно йти працювати в інші галузі. Заява можновладця заслуговує на увагу, бо вона оголила притаманну всім пост­радянським теренам проблему дискримінаційного підходу до фінансування освітньої галузі. Зазвичай цей підхід, щоправда, аж так відверто не демонструють, але у приватних розмовах і від українських чиновників та політиків часто почуєш: «Педагоги й надалі працюють на тих самих умовах, тож навіщо перейматися їхніми проблемами, коли щоразу гостріше постають проблеми з державними фінансами?».

Однак перейматися варто. Можливо, не політикам із топ-чиновниками, котрі діють як типові «врємєнщікі», мало пов’язуючи своє, а тим більше своїх дітей майбутнє із цією країною. Але принаймні суспільству, особливо тій його частині, яка не готова чи не хоче емігрувати. Адже в разі збереження оболонки «старої доброї» освіти, котра начебто стійко витримує хронічне недофінансування, щороку відбувається процес її деградації зсередини, і зупинити його важко, якщо взагалі можливо. А оскільки взаємозв’язок освіти й ситуації в економіці та суспільстві проявляється з тривалим часовим лагом, то справжній масштаб наслідків цього руйнування стане помітний тоді, коли на подолання наслідків знадобляться десятиліття й, не виключено, побудова системи з нуля.

Гостя з минулого

Глибока криза, яку переживає українська освіта загалом, а особливо найменш реформована середня шко­­ла, спричинена насамперед відчайдушними спробами законсервувати її в тому вигляді, у якому вона була успадкована з радянського минулого. Одначе, коли решта країни розвивається в умовах капіталізму й нехай своєрідних, але ринкових відносин, такі спроби приречені.

Повністю державне й при цьому достатнє для розвитку галузі фінансування неможливе в умовах, коли мільйони громадян прагнуть будь-що мінімізувати сплату податків та відрахувань до бюджетів усіх рівнів, витратам яких не довіряють, і збільшити частку коштів, якими розпоряджатимуться самостійно. Але такій ситуації має відповідати поступове посилення їхньої участі у фінансуванні споживаних ними (дітьми чи іншими рідними) послуг, зокрема й освітніх. Однак цього не відбувається через зарегульованість системи середньої та дошкільної освіти, конституційні й законодавчі обмеження на її фінансування батьками. Приватні школи, як і виші та дитсадки, звісно, існують, одначе з об’єктивних причин займають дуже вузьку, преміальну нішу. Наприклад, у середній освіті на 2015/16 навчальний рік із 3,75 млн учнів ЗОШ денної форми лише 20,3 тис. були вихованцями 170 приватних шкіл, де працювали 3,9 тис. із 441,3 тис. усіх учителів країни. Ці школи фактично повністю зосереджені в Києві (5,9 тис. учнів і 1,25 тис. учителів), Одеській (відповідно 4,4 тис. і 0,75 тис.), Харківській (3,4 тис. і 0,47 тис.), Київській (928 і 192) та Львівській (1113 учнів і 237 вчителів) областях. На Рівненщині, Тернопільщині та Чернігівщині приватних шкіл немає взагалі, а у Волинській, Кіровоградській та Херсонській областях їх лише по одній, де навчається по кілька десятків учнів.

Інакше кажучи, фактично йдеться про найбільші міста країни та їхні околиці, де здобувають освіту діти найзаможніших українців, а вартість послуг галузі перебуває на рівні, не доступному навіть тій частині середнього класу (громадян із середнім доходом), що готова платити за якісну освіту. Аналогічна ситуація з дитячими садками. Річна плата за навчання (виховання) одного малюка в них зазвичай перевищує офіційну середню зарплату по країні. Як наслідок — частка хлопчиків та дівчаток, котрі здобувають освіту в приватних закладах, замала, щоб компенсувати стрімку деградацію бюджетного сектору. Навіть у Києві випускники приватних шкіл становлять лише 2% випусків 11-х класів (286 осіб на 2015 рік), а загалом по країні їх менш ніж 0,5% (1037 осіб).

Іще одним компенсатором стрімкої деградації бюджетної освіти стають приватні уроки (так зване репетиторство). Однак вони здатні хіба що точково зара­дити проблемам загальної освіти, бо з об’єктивних причин не компенсують системного навчання і є дорогими.

Тим часом створення системи якісної платної освіти, доступної українцям середнього рівня доходу, можливе лише на базі наявних навчальних закладів. Адже це знімає потребу в недешевій купівлі чи оренді та дальшому облаштуванні приміщень і дає змогу поєднувати фінансування з держбюджету (яке включає сплачені батьками податки) та індивідуальне дофінансування навчання конкретної дитини в конкретних школах і класах.

Наразі таке дофінансування також часто відбувається, але в потворних і конфліктних формах, які не забезпечують головного — належного мотивування учителів, від безпосередньої зацікавленості яких і залежать рівень та якість освіти учнів. Натомість «побори», на які часто нарікають батьки, зазвичай спрямовуються в кишені певних людей та на речі, що до мотивації педагогів не мають жодного стосунку: ремонт приміщень, придбання техніки та обладнання, «подяки», «доброчинні внески» у фонди, котрими розпоряджається адміністрація шкіл на власний розсуд. У крайньому разі цільові проплати здійснюють деякі батьки окремим учителям, але не за якісні освітні послуги, а як хабарі за порушення, наприклад завищені оцінки. Однак очевидно, що жоден із названих видів платежів не має на меті, а відтак і своїм результатом стимулювання працівника до кращого виконання безпосереднього обов’язку — допомоги дитині у здобутті якісної освіти. Наслідком є ефект «спілкування сліпого з німим»: батьки нарікають на відсутність змін у якості вже значною мірою «платної» освіти, а вчителі закономірно дивуються пов’язаним із цим додатковим претензіям тат і мам, адже не мають із тієї «плати» жодної користі.

Тим часом рівень оплати державою праці освітян не лише є одним із найнижчих у країні, а й, що показово, останніми роками надалі падає, навіть порівняно з доходами в інших галузях (див. «Що далі, то гірше»). Якщо 2013 року середній заробіток в освіті становив майже два фактичні прожиткові мінімуми для працездатних осіб (193%), то в першому півріччі 2015-го навіть опускався нижче від одного (до 96%; у першому півріччі 2016-го співвідношення дещо покращилося — до 115%). У першій половині 2010-го середня зарплата в освіті становила понад 86% середньої по країні, у 2013-му — вже 84%, а в 2015–2016-му — лише 74%. Якщо середня зарплата в промисловості в першому півріччі 2010 року була лише на 32% більша, ніж в освіті, то в аналогічний період 2015-го — на 55%. Якщо в першому півріччі 2010-го освітяни отримували в середньому більше, ніж офіційно працівники торгівлі, то в першій половині 2016-го — у півтора раза менше. У сільському господарстві, де офіційна середня зарплата в першому півріччі 2010-го була в 1,4 раза нижча, ніж в освіті, у перших півріччях 2015–2016 років вона фактично досягнула того самого рівня.

учні й батьки поступово постануть перед фактом, що якісну освіту вони можуть здобути або в недержавних закладах, або завдяки приватним урокам

Причому ситуація з оплатою праці в освіті, особливо середній, насправді ще гірша, ніж фіксує порівняння з офіційними цифрами в інших секторах.

По-перше, йдеться про зіставлення офіційних виплат у приватному секторі (де значну частину зар­плати регулярно видають неофіційно) та бюджетній освіті, де нелегальних виплат може й зовсім не бути або їх здійснюватимуть подеколи (як уже було зазначено, здебільшого не за якісне виконання роботи, а швидше навпаки).

По-друге, рівень доходів в освіті, зокрема середній, мало диференційований за різними регіонами й типами населених пунктів. Адже оплата праці в школі чи ПТУ зазвичай не відрізняється більш ніж на 20–30% у селі, райцентрі, обласному центрі та місті-мільйоннику. А ось вартість життя й робочої сили зазвичай має куди більшу різницю. Тож місячний оклад учителя 2–3 тис. грн має зовсім різну купівельну спроможність і конкурентність на ринку праці. Скажімо, у Києві, де навіть офіційна середня зарплата — 8 тис. грн (тут і далі мова про перше півріччя 2016-го), або великих містах рівня обласних центрів на кшталт Дніпра, Одеси, Львова, Запоріжжя, Миколаєва, Кременчука (4,7–5 тис. грн) чи в супутниках міст-мільйонників на кшталт Броварів або ж Обухова (4,7 тис. грн) і водночас у низці районів, де вона становить 2,5–3 тис. грн.

Це не означає, що потрібно знижувати заробітні плати педагогам у сільській місцевості чи містечках. Хоч у низці населених пунктів із високим рівнем безробіття й низькою середньою зарплатою вже нині влаштуватися на роботу вчителем і дістати повноцінне навантаження в обсязі ставки вкрай непросто: є навіть практика брати хабарі за прийняття на роботу, які в деяких регіонах сягають $500–1000 і більше.

Однак заробітки в обласних центрах й особливо містах-мільйонниках, вочевидь, мають суттєво підвищитися, щоб бути конкурентоспроможними в конкретному населеному пункті з об’єктивно іншою вартістю життя й праці.

Зупинити деградацію освіти, а тим більше створити передумови для підвищення її якості принаймні в значній частині навчальних закладів навряд чи можливо за нинішньої ситуації в галузі. Звісно, проблеми освіти не обмежуються фінансовими, але без вирішення їх, неможливо зарадити й решті.

Будь-які директивні інновації, спущені зверху, не підкріплені належним економічним мотивуванням виконавців, обмежуватимуться «косметичним ремонтом» і показухою на тлі дальшого саморуйнування системи. Однак не варто розраховувати й на достатньо суттєве збільшення фінансування освіти коштом бюджетів усіх рівнів.

Понад те, проаналізувавши зміни в структурі витрат зведеного бюджету (тобто державного та місцевих разом) за останні роки, важко не помітити, що саме видатки на освіту стали основним донором збільшення фінансування оборонного сектору (від 6,3% у 2013-му до 12% у 2015-му) та обслуговування держборгу (від 6,6% до 12,7%). У цих умовах частка видатків на освіту зменшилася від 21,1% у 2010-му та 20,9% у 2013-му до 16,8% у 2015-му та 14,4% за планом на 2016-й. І, ймовірно, падатиме надалі.

Зіставних утрат у бюджетному фінансуванні (головним чином цього року) має зазнати хіба що медицина: у 2013-му на неї було спрямовано 12,2% зведеного бюджету, у 2015-му — 10,4%, а в нинішньому заплановано різке, майже в півтора раза, зменшення до 7%. Водночас видатки на соціальний захист навіть зросли від 27,7% у 2010-му та 28,7% у 2013 році до 29%, що передбачені у 2016-му. Причиною цього стала необхідність як компенсувати Пенсійному фонду втрати від різкого зниження ЄСВ, так і збільшувати асигнування на субсидії.

Потреба підняття видатків на оборону та обслуговування зовнішнього боргу за останні роки різко зросла з об’єктивних причин: війна на Сході й тривале життя країни в борг. І в перспективі необхідність цих витрат лише посилюватиметься. До того ж природно, що вони для уряду пріоритетні: держава є і має бути єдиним джерелом фінансування сектору безпеки, так само як судової системи чи органів влади. Водночас освітні послуги (як і медичні) можуть і мають оплачувати більшою чи меншою мірою їх безпосередні споживачі. Проблема в тому, що для цього держава повин­на створити належні умови.

У пошуках виходу

Тим часом стрімке урізання державного грошового забезпечення освіти чи медицини не супроводжується реформами, які дали б змогу фінансувати їх безпосереднім споживачам офіційно, легально та прозоро, а не «під столом». А отже, зробили б можливим  контроль за цільовим використанням коштів і зв’язком між оплатою та поліпшенням якості освітніх (як і медичних) послуг їхніми споживачами та суспільством загалом.

Зрештою, державні видатки на освіту в Україні становлять приблизно таку саму частку ВВП, як і в країнах ЄС. Однак, по-перше, там значно більшим є фінансування освіти громадянами, а по-друге, ВВП, а отже, й освітні видатки в реальних цифрах у десятки разів вищі. За обмеженості такого фінансування державних грошей, виділених на середню школу, ледве вистачає, щоб видати вчителям нинішні мізерні зарплати, які становлять близько 80% держвитрат. Майже нічого не залишається на основні видатки в галузі освіти.

Тому Україні потрібно орієнтуватися на модель збільшення фінансування галузі за одночасного зменшення в ньому частки держави. А отже, концентрувати держфінансування на обмеженій кількості пріоритетних напрямів, передавши решту зацікавленим в освіті своїх дітей батькам.

Як свідчать дані галузевого бюлетеня Держстату «Національні рахунки освіти в Україні», який, на жаль, вийшов зі значним запізненням (за 2014 рік — лише у 2016-му), витрати на початкову й базову середню освіту (перший — дев’ятий класи) становили тільки третину всіх держвидатків на галузь. Водночас саме в цьому сегменті навчання одного учня було для бюджетів усіх рівнів найдешевшим: 11,56 тис. грн (на той час близько $1 тис.) за рік. Вочевидь, саме ця ланка може й має залишитися основною у фінансуванні коштом державного бюджету, хоч і тут не обійтися без активного залучення грошей батьків, які мають становити не менш ніж 50% загального забезпечення у п’ятих — дев’ятих класах.
Натомість державне фінансування вищої освіти, де на підготовку одного студента у 2014 році витрачалося в середньому 23,8 тис. грн (на той час $2 тис.) за рік, доведеться найпомітніше зменшувати. 2014 року, за офіційними даними, частка держави у фінансуванні вищої освіти перевищувала 70%, а приватні особи та організації витратили на неї лише 12 млрд грн ($1 млрд за тогочасним курсом).

У найближчій перспективі пропорцію необхідно щонайменше дзеркально змінити: держава має фінансувати на стипендіальній основі вищу освіту не більш ніж 20–25% студентів (найталановитіших, військових, що відслужили певний час, а також позбавлених батьківського піклування). За решту повин­ні платити або батьки, або потенційні роботодавці-спонсори, або вони самі, коли зможуть заробити на це.

Підготовка учнів старших класів та ПТУ, за даними згаданого видання Держстату, у 2014 році обходилася бюджету не набагато дешевше, ніж студентів: за тогочасним курсом $1,4–1,7 тис. за рік проти $2 тис. у вишах. Відбір категорій учнів у цих закладах, які буде фінансовано з держбюджету, теж повинен бути максимально прискіпливим. Навчання в старших класах має стати добровільним, а фінансування всіх, окрім тих, кого на стипендіальній основі підтримуватиме уряд, мусять узяти на себе батьки.

У ПТУ варто орієнтуватися на максимальне збільшення участі у фінансуванні потенційних роботодавців, адже саме вони мають бути зацікавлені у кваліфікованих робітничих кадрах. Тим часом наразі фінансують менш ніж 2% видатків на підготовку в професійно-технічній освіті. Можливо, для кращого заохочення варто передбачити перспективу фінансування навчання в ПТУ роботодавцями на умовах кредиту, до виплати якого випускники працюватимуть на відповідних підприємствах.

Якщо не змінити, то бодай обійти

Однак на перешкоді зміни фінансування державної освіти стоїть Конституція. Ст. 157 забороняє внесення змін, якщо вони «передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина».  А сумнозвісна ст. 53, яка декларує, що «повна загальна середня освіта є обов’язковою» і «держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, пов­ної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах», належить саме до розділу «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина».

У рішенні № 5-рп/2004 від 4 березня 2004 року Конституційний Суд України дійшов висновку, що «безоплатність» у державних і комунальних навчальних закладах слід розуміти як можливість здобуття освіти «без внесення плати в будь-якій формі за освітні послуги відповідно до державного стандарту в межах тих видів освіти, безоплатність яких визначена», «безоплатність здобуття громадянами освіти забезпечується фінансуванням навчальних закладів цих форм власності за рахунок державних і місцевих бюджетів», «витрати на забезпечення навчально-виховного процесу в державних і комунальних загальноосвітніх навчальних закладах здійснюються на нормативній основі за рахунок коштів відповідних бюджетів у повному обсязі».

У таких умовах найреалістичнішим сценарієм розвитку державної/комунальної освіти є вихолощення її змісту за збереження форми «безоплатності». Однак це вихолощення може відбуватися двома способами: керованим і хаотичним.
Хаотичний — це, по суті, продовження нинішньої тенденції. У разі перенавантаження учнів та вчителів навчальними годинами, які для тих і тих мають надзвичайно низький коефіцієнт корисної дії, учні й батьки поступово постануть перед фактом, що освіту вони можуть здобути або в недержавних закладах, або завдяки приватним урокам (так званому репетиторству). Як наслідок — шкільна програма й навантаження для обох сторін освітнього процесу перетворюватимуться на таку собі формальність, що не стосуватиметься суті навчання.

Політики-популісти та підбурене ними суспільство сприятимуть цьому категоричним несприйняттям формальної відмови від конституційної норми про «безоплатність освіти». А держава та місцеві органи влади — поступовим обмеженням кисню для можливості нормального навчально-виховного процесу: зниження реальних видатків через їх заморожування на тлі інфляції; збільшення навантаження вчителів годинами й додатковими зобов’язаннями, а також кількості учнів у класах до 35–40 й понад те.

Учителі шукатимуть способів більш чи менш відверто донести до учнів та батьків розуміння, що на уроках шанси щось вивчити мінімальні. До цього їх штовхає різкий розрив між тією ціною їхньої праці, що встановлена ринком (репетиторство), і тією, котру вони мають у школі. Якщо оплата державою одного уроку становить 30–40 грн, то година індивідуального заняття коштує від 80–100 грн у провінції до 200–250 грн і вище у великих містах та Києві.

Альтернативою хаотичному вихолощенню змісту «безоплатної освіти» може стати керований процес. У рішенні № 5-рп/2004 від 4 березня 2004 року Конституційний Суд України дійшов висновку, що «безоплатність і доступність повної загальної середньої освіти в державних і комунальних навчальних закладах пов’язані з її обов’язковістю, держава повинна фінансувати у повному обсязі процес навчання учнів в межах Державного стандарту загальної середньої освіти», адже у рішенні КСУ від 21 листопада 2002 року № 18-рп/2002 саме з обов’язковістю повної загальної середньої освіти поєднується її безоплатність.

Тож керований процес може полягати в тому, що обсяг освіти, яка надаватиметься коштом бюджетів усіх рівнів, має бути зведений до мінімуму, а «необов’язкові» предмети — викладатися лише на умовах додаткових платних уроків за бажанням. Кількість годин для вивчення обов’язкових предметів може бути урізана до 10–12 уроків щотижня замість нинішніх 30–35, залежно від класу. А обов’язкову середню освіту можна обмежити сімома або дев’ятьма класами. Решту в централізованому порядку вивести в «необов’язкове», «додаткове», а відтак цілком законно платне навчання. Зменшення кількості «бюджетних» годин дасть змогу в 2,5–3 рази підвищити плату за кожен урок учителям, а решту за наявності попиту з боку батьків фінансувати на платній основі. Відтак з’явиться можливість обійти деструктивні обмеження, накладені на освіту Основним Законом та роз’ясненням із цього приводу Конституційного Суду. В іншому випадку «гарантована» на папері безоплатність освіти в державних закладах призведе до їх стрімкої деградації надалі, а згодом і до колапсу через недофінансування, яке прогресуватиме. Унаслідок цього в країні буде знищено державну освіту як таку, а в громадян не залишиться прийнятної альтернативи дорогій приватній освіті. Вона буде недоступна не лише незаможним верствам, а й людям із середнім рівнем доходу. Такий сценарій, хоч як дивно, аж ніяк не суперечить нинішній популістській 53-й статті Конституції.


Матеріали за темою:

Реклама
Останні публікації згорнути
Новини партнерів 24tv.ua
Новини партнерів
Зворотний зв'язок
Тиждень дуже цінує думки своїх читачів і намагається враховувати їхню думку. Відгуки, коментарі і просто враження від прочитаного матеріалу ви можете надіслати за допомогою системи зворотнього зв 'язку. Редакція сайту обіцяє уважно вивчати ваші повідомлення — найцікавіші з них ми публікуватимемо у спеціальних статтях. Дякуємо за увагу та співпрацю.
 
©2007-2017 Тиждень.ua
Передрук або будь-яке інше комерційне використання сайту можливе лише з дозволу редакції.
RSS
Interfax

Будь-яке копiювання, публiкацiя, передрук чи наступне поширення iнформацiї, що мiстить посилання на "Iнтерфакс-Україна", суворо забороняється. Передрук, копіювання або відтворення інформації, яка містить посилання на агентство "Українські Новини", в будь-якому вигляді суворо заборонено